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当下群体性事件频繁爆发有着诸多的原因，其中最主要的原因在于公共政策的 失衡。从性质上来看，群体性事件是公民政治表达的一种非正常形式。行政机关的决策行为 本质上属于政治行为，因此决策程序应当符合民主的基本要求——公共合意。但是在代议民 主之下的行政法制度却未能根据行政活动的政治属性而设计行政程序，因此合意的缺失是代 议民主制下行政法制度在应对群体性事件上的最大困境。在协商民主之下，通过扩大行政程 序的参与度，为所有相关利益主体提供就公共政策进行协商的条件，公共政策可以达到利益 平衡，从而实现群体性事件的预防与解决。行政法必须从以行政机关为中心的一元模式以及 以行政机关和相对人为中心的二元模式，向多方主体参与行政程序的多元模式转变。