人口老龄化是二十一世纪中国的基本国情之一。相比城市,农村地区的人口老龄化、高龄化程度更为严重,因衰老、疾病、伤残而失去生活自理能力的老年人口比例不断上升。在人口老龄化、高龄化的双重背景下,农村老年人尤其是空巢老人和留守老人的照料问题显得愈发突出,形势愈加严峻。能否处理好与老人照料相关的养老服务问题,直接关系到社会的稳定与发展,更关系到科学发展观的落实和全面小康社会的建设。古今中外的社会政策和福利改革实践均表明,政府责任的合理定位是促进社会福利制度健康、持续发展的前提和关键。同样,农村养老服务的有效供给也依赖于政府责任的合理定位,以及如何协调好政府与家庭、社区、市场等主体之间的关系。近年来,国家出台了一系列有关养老服务体系建设的政策文件,逐年增加养老服务机构的财政投入。然而,农村养老服务供给的有效性并不乐观,比如农村养老服务机构出现空床率问题,并持续多年。在人口老龄化加剧、养老服务需求剧增和养老资源紧缺的形势下,持续多年的空床率似乎成了一个“政策悖论”。“政策悖论”在一定程度上表明目前的养老服务供给政策没有瞄准政策目标群体的实际需求。本文遵循理论探讨、现状考察、原因分析和策略建议的基本逻辑展开,围绕着“为什么会出现农村养老服务供给与需求之间的不匹配?”这一现实问题,具体研究了以下几个问题:养老服务是一种什么样的产品?它包括哪些类型?农村养老服务目前的供给现状如何?养老服务供给与需求的匹配情况如何?从政府责任的视角来看,政府责任导致了目前养老服务供给与需求的不匹配吗?如果是的话,政府责任又是如何影响了农村养老服务供给与需求的不匹配?提升养老服务供给的有效性,从政府责任的视角可以开出哪些“药方”?本文选取具有代表性的省份——A省为例,尝试对以上问题给予回答,这些问题的回答自然构成了本文的主要内容。第一,养老服务类型的分析模型构建。根据公共产品理论将养老服务划分为公共产品和私人产品,再根据社会支持网络理论将养老服务供给主体划分为非正式照顾系统和正式照顾系统。整合公共产品理论和社会支持网络理论,构建一个养老服务的分类模型——“十字”模型,将养老服务划分为家庭养老服务、社区养老服务、机构化养老服务(政府埋单)和机构化养老服务(私人买单)四种类型。在这一模型之下,确定养老服务的产品性质和供给主体,为政府在养老服务供给中的责任定位铺下理论基础,这同时也是本研究的理论逻辑起点。第二,养老服务供给中政府责任的理论分析。在“十字”模型的基础上,探讨政府责任与养老服务供给之间的相互关系,明确本研究重点讨论政府责任定位对养老服务供给的影响作用,从理论上分析政府责任定位与养老服务供给、需求之间的关系。在养老服务供给领域,政府责任应该涵盖家庭养老服务、社区养老服务、机构化养老服务(政府埋单)和机构化养老服务(私人买单)四个方面,并且根据政策目标群体的需求合理安排四种养老服务的供给以及定位政府责任。第三,农村养老服务供需现状及其存在的问题。选择代表性省份——A省为例,根据实证调查数据、统计年鉴数据和访谈材料,考察、评价四种类型养老服务的供给现状。并通过对实地调查数据的统计与分析,了解农村老年人对不同类型养老服务的需求意愿、内容偏好。然后通过养老服务供给与需求之间的匹配比较,发现农村养老服务供给中存在的问题。第四,农村养老服务供需不匹配及其问题的政府责任根源分析。收集相关的政策文本,运用公共政策内容分析法从政策价值、政策目标和政策工具三个维度对政府目前在养老服务供给中的责任定位加以总结和评价,衡量了政府责任定位对农村养老服务供给所带来的影响,从而寻找出导致农村养老服务供需不匹配的政府责任根源。第五,根据理论和实证分析结果,提出提升农村养老服务供给有效性的政策选择。这是本研究的重要意义之一。将农村养老服务供给中的政府责任定位与农村老年人的需求进行比较,确认农村老年人的养老服务需求,在理论研究和实证分析的基础上明确总体发展理念、政府责任方向和具体建议。本研究的主要观点如下:1、养老服务可划分为四种类型,即家庭养老服务、社区养老服务、机构化养老服务(政府买单)和机构化养老服务(私人埋单)。不同类型养老服务的产品性质、供给者存在差异,养老服务供给需要相应的政府责任。同时,政府责任定位反过来会影响着养老服务供给状况。当政府责任得到合理定位时,会提升养老服务供给的有效性;当政府责任没有得到合理定位时,会降低养老服务供给的有效性,从而凸显政府责任自养老服务供给中的重要性。2、家庭养老仍是农村老年人的主流意愿,但对社会化养老服务也有存有部分需求。农村老年人对社会化养老服务的支付意愿不高,在需求内容上集中于生活照料、精神慰藉、文化娱乐和医疗护理等方面。社会化养老服务的需求意愿主要受年龄、个人年收入、身体状况和存活儿子数四个变量的影响。需求评估结果显示,接近80%的农村老年人倾向于家人照料,社区养老服务和养老院两项的需求意愿比例大致占20%。其中年龄、个人年收入对社会化养老服务需求意愿具有显著的正向影响,即农村老年人的年龄越大,其对社会化养老服务的需求意愿越高;农村老年人的个人年收入越高,其对社会化养老服务的需求意愿越高。身体状况和存活儿子数对社会化养老服务的需求意愿具有显著的负向影响,即农村老年人的身体状况越差,其对社会化养老服务的需求意愿越高;农村老年人拥有的儿子数量越多,其对社会化养老服务的需求意愿越低。3、农村养老服务存在供求不匹配的问题。通过农村养老服务供给与需求的比较发现,农村养老服务存在供需不匹配的问题,这主要表现在家庭养老服务供给不足,社区养老服务面临人员、资金困难,公办养老服务机构出现持续空床率,民营养老服务机构“经营惨淡”等方面。4、农村养老服务供给问题的产生具有政府责任根源,主要体现在政策目标和政策工具两方面。虽然A省政府在养老服务供给的政策价值上已经建立了一个囊括政府、家庭、市场、社会等多元主体的责任导向,当中尤其强调政府的责任。但是,在政策目标的设定上,政府责任主要集中于机构化养老服务(政府买单和私人埋单)和社区养老服务的供给,家庭养老服务则没有作为主要的政策目标,相比而言明显受到“冷落”,而且这一政策目标的设置与政策目标群体的需求存在一定的偏差,政策目标没能契合农村老年人的养老服务需求。从政策工具的选择上看,A省政府在机构化养老服务(政府买单和私人埋单)和社区养老服务供给中的干预程度较高,但在家庭养老服务供给中的干预程度较低,从而凸显出政府责任定位的重心放在机构化养老服务和社区养老服务供给当中。当前的政策工具选择固化了政策目标的偏差,从而导致现实中出现家庭养老服务供给不足、公办养老服务机构出现持续空床率等问题。5、提升农村养老服务供给的有效性,需要从总体价值理念、政府责任方向和对策建议三方面加以改进。以积极老龄化为总体发展理念,政府责任定位方向应该是以维持和提升家庭自身的照料能力为基础,以社区建设为平台,以养老机构为补充。政府责任定位一方面需涵盖家庭养老服务、社区养老服务、机构化养老服务(政府买单)和机构化养老服务(私人埋单)四大方面,另一方面是要根据农村老年人的养老服务需求意愿和偏好调整政府责任方向,协调四种类型养老服务的供给与发展。具体而言,政策建议包括:制定老年家庭扶持政策,促进家庭养老服务的供给;整合农村社区力量,构建有效的社会支持网络;针对农村老年人的需求,探索多种政府买单的养老服务供给形式;完善相关扶持和资助政策,引导民营养老机构的发展。