困境儿童照顾是世界各国福利制度的重要组成部分,通常政府在其中起主导作用,同时也会融合家族照顾等传统模式与非政府组织服务形式,形成多元化的社会福利服务体系。在中国,孤儿救助的主渠道是政府儿童福利院,服务对象主要为城市孤儿;农村孤儿救助纳入农村“五保”制度。在家庭联产承包责任制实施以后,农村孤儿救助失去了赖以存在的制度基础。　　 2005年新中国成立后第一次全国孤儿现状摸底调查表明,全国共有约57.3万孤儿,其中只有6.9万城市孤儿生活在各省市政府兴办的儿童福利院中,广大农村孤儿的生存和发展需要没有获得制度性保障。庞大的孤儿总数与深刻的社会转型相结合,政府和传统家族孤儿救助服务远远不能满足孤儿们的需要。非政府组织以其“草根性”更能够敏感到孤儿弱势群体需求的存在,介入其中是一个必然的社会选择。　　 但是,非政府组织介入孤儿救助却面临着种种困难。在现有制度框架下,非政府组织社会服务的核心困难是难以取得“合法性”地位,由此进一步导致了人才吸纳、资源筹集、核心服务内容开展等方面的限制和障碍。这些困难存在的原因是什么?是什么机制在维持着这种局面?在世界社会福利服务多元化的潮流中,中国社会福利日益社会化的趋势下,非政府组织孤儿救助已经既成事实,这两个问题的探讨是有现实意义的。以社会生态系统理论为分析框架,以个案研究的方法分析提供孤儿救助的非政府组织与社会环境互动的具体情形以后,发现造成非政府组织孤儿救助困境的直接原因是主管部门领导在管理责任和意识形态上的担心;间接原因是制度设置不健全,使非政府组织孤儿救助服务缺乏制度保障。这种现状存在的机制是管理本位的权力话语。　　 因此,政府应该放弃垄断孤儿救助服务的幻想或惯式思维,改变非政府组织孤儿救助服务管理的陈旧理念,才能使有热情承担孤儿救助服务的非政府机构明确责任和发展方向,发挥其特有优势,不断提高孤儿救助的服务质量。