自1978年改革开放以来,中国的城镇化和工业化进程加速推进,地方政府需要筹集大量资金补齐基础设施短板和建设公益性项目。1994年分税制改革导致中央政府和地方政府财权与事权的不匹配,地方政府财政收入占全国财政收入的比重下降,而公益性项目和准公益性项目建设任务却在增加,财权上移和事权下放导致地方政府资金缺口逐渐增大。同时旧《预算法》规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,地方政府依法合规融资渠道受到限制,庞大的资金需求使得地方融资平台作为地方政府投融资载体应运而生,其通过向银行贷款和发行城投债募集大量建设资金。2009年为了平抑全球金融危机对中国经济造成的不良影响,中央政府推出4万亿元经济刺激政策,其中中央政府提供1.18万亿元资金,剩余大部分配套资金需要由地方政府自行筹集解决。城投债由此得以迅猛发展,发行规模急剧上升,存量余额逐渐积累。不论从年末城投债绝对规模,还是从城投债对非金融类信用债的相对占比上看,城投债已然成为中国债券市场的重要组成部分。然而规模庞大、信息不透明和管理不规范容易导致城投债蕴藏极大的风险,成为地方政府隐性债务风险的重要源头。为了防范和化解地方政府隐性债务风险,中央政府采取“开前门、堵后门”的治理原则。“开前门”是允许地方政府依法发行债券,2014年新《预算法》赋予地方政府依法举债融资的权利,地方政府可通过发行政府债券筹集资金建设基础设施和公益性项目,减轻对地方融资平台筹集建设资金的依赖。“堵后门”是防止地方政府违法违规举借债务,2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“43号文”)规定,地方政府融资不能通过地方融资平台举借,要厘清地方融资平台与地方政府的关系,推进地方融资平台市场化转型。2017年中央政治局会议提出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范和控制地方政府举债融资行为,坚决遏制隐性债务增量”,会议突出解决隐性债务风险在防范化解地方政府债务风险中的重要地位,而城投债是地方政府隐性债务风险的重要源头。如果对城投债风险处理不当,可能引发债券市场的混乱,对金融体系和政府财政造成不良影响。当前地方融资平台还处于市场化转型之中,仍然承担着公益性和准公益性项目建设的任务,与地方政府的关系还没有完全理顺。地方政府为了建设基础设施和公益性项目,仍会为地方融资平台在融资方面提供各种各样的帮助,甚至违反法律法规变相提供担保。当地方融资平台经营状况不佳、债务偿还出现困难以及濒临破产边缘时,城投债很有可能转变为地方政府隐性债务。防范和化解地方政府隐性债务需要从隐性债务产生的源头着手,分析隐性债务形成原因和作用机理,并采取针对性措施进行规范管理。为此本文将从城投债“借、用、还”三个环节着手,对城投债管理进行研究。城投债“借”的环节是研究的重点。首先,将考察增信措施和政府财政对城投债债项评级和发行定价的影响,探讨资信评估机构和投资者对增信措施和政府财政的异同反应。城投债增信措施有设置特殊条款和采取担保措施,特殊条款按照权利主体不同细分为发行人条款和投资人条款,担保措施按照担保方式不同细分为抵押、质押和第三方担保。政府财政包括地方政府对地方融资平台的隐性担保和财政支持。研究发现,资信评估机构和投资者对增信措施和政府财政的反应具有较大差异,资信评估机构认可发行人条款,对投资人条款持迟疑态度,而投资者反应则相反。被资信评估机构认可的担保措施中,只有第三方担保得到投资者一定程度的认可。政府隐性担保和财政支持都被资信评估机构认可,而投资者只认可政府隐性担保。其次,在资信评估机构和投资者异同反应的基础上,考察信用评级及其专有信息对城投债发行定价的影响,探讨资信评估机构发布信用评级的信息质量。研究发现,主体评级和债项评级都能显著降低城投债信用利差,且主体评级作用效果要好于债项评级,表明主体评级信息质量高于债项评级。43号文和新《预算法》实施后,信用评级对城投债信用利差影响更明显。城投债债项评级专有信息对信用利差也有影响,具有信息质量。当专有信息较为正面时,能降低城投债信用利差,且在地方融资平台市场化转型背景下,信用评级专有信息作用效果更大。此外,在地方融资平台市场化转型背景下,部分市场公开信息具有调节债项评级专有信息对城投债发行定价影响的作用。再次,在“开前门、堵后门”治理地方政府隐性债务风险的背景下,43号文和新《预算法》试图厘清地方政府与地方融资平台关系,推动地方融资平台市场化转型。为了评估政策和法规的实施效果,采用双重差分方法研究43号文和新《预算法》实施前后担保措施对城投债发行定价影响的差异。研究表明,政策与法规实施后担保措施能显著降低城投债信用利差,地方政府财政状况较好的地区,担保措施降低城投债信用利差的效果更好,地方融资平台市场化转型更为容易。此外,政策与法规实施效果具有持续性,在政策与法规实施后第二年仍有效,表明地方融资平台市场化转型是循序渐进的过程,需要较长时间。平行趋势检验和倾向性得分匹配(PSM)处理样本后,研究结果依然稳健。接着,新《预算法》赋予地方政府依法举债融资的权利,举债融资采取发行地方政府债券的方式。通过构建博弈模型考察中央政府对地方政府债券限额分配,探讨地方政府财政状况对政府债券限额的影响。研究发现,中央政府可以通过设置激励约束机制,来引导地方政府及时准确披露财政信息和规范政府债务管理。中央政府出于防范和化解地方政府债务风险的目的,采取激励措施批准财政状况较好的地方政府较高的政府债券发行规模,而控制财政状况较差的地方政府债券发行规模。财政状况较差的地区往往经济发展水平较为落后,还需要中央政府加大转移支付力度和重点扶持地区发展。最后,在地方政府可以发行政府债券融资的背景下,探讨地方政府债券全面发行对地区城投债发行规模的影响,并研究政府债券和城投债对地区经济增长的影响。结果发现,地方政府债券发行规模越大,会带动地方融资平台大规模发行城投债,且这种带动作用主要通过地方政府专项债券来实现,而一般债券对城投债发行规模没有显著影响,这种差异是由专项债券和一般债券募集资金投向领域不同和地方融资平台市场化转型后需要自主经营自负盈亏造成的。此外,地方政府债券发行全面放开前后,城投债都能显著促进经济增长,而不论是地方政府债券还是专项债券和一般债券都不能直接促进当期经济增长,然而滞后一期专项债券能显著促进经济增长。在城投债“用”的环节,通过构建多任务委托代理模型,研究信息不对称和地方融资平台财务透明度较低的情况下,地方融资平台将如何将城投债资金平衡分配于基础设施、公益性项目和其他用途。结果发现,中央政府对地方融资平台建设公益性项目情况了解程度不同,会导致城投债资金使用出现偏差,影响城投债资金使用效率。在城投债“还”的环节,在基本的商业银行和地方融资平台委托代理模型基础上,引入中央政府对地方政府债务的救助行为,分析中央政府的救助行为具有不确定性对商业银行和地方融资平台行为的影响。研究发现,为了让地方政府采取保守和健全的措施和政策,或者说最有利于社会的决策,应该关注的不是商业银行的最大贷款规模,而是预期地方政府违约时会提供的最小贷款规模。本文较为系统地对城投债“借、用、还”整个存续期间进行研究,探讨增信措施和政府财政对城投债管理的影响,丰富现有关于城投债研究的文献,扩展城投债“借、用、还”研究的外延,并对防范化解地方政府债务风险与促进债券市场健康发展具有重要意义。第一,要明确资信评估机构作为金融市场信息服务的中介地位,提高信用评级信息质量,减少债券市场信息不对称,提高债券市场运作效率。第二,要厘清地方融资平台与地方政府关系,循序渐进推进地方融资平台市场化转型,弱化地方政府对城投债隐性担保和兜底预期,充分发挥城投债补充地方政府债券建设地区基础设施的作用。第三,为了实现规范城投债资金的合理使用,中央政府应该加大对城投债资金使用的监管,根据监管投向基础设施和公益性项目的债务资金所获得的信息,制定合理的奖励惩罚机制,提升城投债募集资金的使用效率。第四,为了化解城投债偿还风险,需要提高地方融资平台经营水平和效率,筛选盈利性项目和提高盈利能力,设立城投债偿债基金和减少地方政府代为偿还的预期。受能力所限,本文研究也有局限和不足,虽说是对城投债整个生命周期展开讨论,但研究重点还是限于城投债的发行阶段,对城投债资金使用和偿还的研究篇幅还较少,在未来还需更深入研究。