公共权力运行的税收基础研究

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税收与公共权力是贯穿国家历史的两大基本现象。无论是古希腊的城邦生活,还是现代民族国家的运行,只要存在公共活动空间,就一定涉及公共权力的来源、构成与行使的问题。公共权力的运行,必然要求通过某种途径获取可支配的公共资源。由此便引发了一系列需要思考的问题:公共资源从何而来?筹集公共资源的最佳途径是什么?人们为什么要纳税?税收与公共权力之间是否存在逻辑关系?纳税人能否控制公共权力和以什么方式保障公共权力安全运行?弄清税收与公共权力运行之间的内在关系,对我国的体制改革将有什么作用?为了研究清楚这些问题,首先需要对税收和公共权力的基本要素进行厘定。通过对税收涵义演进轨迹的考察,将其归纳为两点,即税收必须依赖于财富创造和税收是为完成特定公共目的所必须的物质积累。虽然税收都是连结国家与民众之间关系的主要纽带,但是,税收产生的根据是迥然相异的:在传统国家,税收主要反映的是王权与纳税人之间的“合作----对抗关系”,而现代国家的税收主要体现的是“委托----代理关系”。税收的本质是财富创造者对自己财产利益的自愿让渡,目的是为了实现公共资源的效率化积累。在此基础上,将税收定义为:税收是特定地域范围内的社会成员为了自身利益最大化而实施的对待给付,其本质是财富创造者对自己财产利益的自愿让渡,目的是为了实现公共资源的效率化积累。   本研究通过梳理有关权力的主要研究路径,提出公共权力的范围和归属是与社会结构的演变紧密相关的,而社会结构的变迁无一例外地会受到不同时期资源的约束。进而主张公共权力运行必须具有主体条件、环境条件、资源条件和观念条件。其中,主体条件需要解决的是权力的代表人和执行人。环境条件,指的是公共权力运行的空间区域与时间范围。资源条件,旨在强调保障公共权力有效行使的资源状况(规模与结构)、资源动员能力和资源获取途径。观念条件,一方面是指公共权力行使主体的价值追求,另一方面是指公共权力行使主体的目标与权利受体的目标之契合状态。正如公共权力的产生是由社会共同体的利益需求所决定,公共权力的行使自然应以满足社会共同体的需求为终极目标。至少,任何形式的公共权力运行,如果不能与财富创造者的需求保持最低程度的契合,都将招致权力毁灭的命运。通过经验分析,归纳出公共权力兴衰与税收制度之间所呈现出的关系概貌。一方面,重点以英国宪政革命、法国资产阶级革命和美国独立革命为线索,考证三大革命与税收之间的紧密关系,另一方面,以中国古代的王朝兴替为线索,寻找税制演进与王朝兴替的关系。最后得出了二者之间的关系表现为:纳税人从认可税收转变到容忍税收直至最后走向抗拒税收。基于公共权力运行受制于两个基本因素,即必要的财富创造人规模和财富创造人对权力行使的物质支持的判断,论证得出只有财富创造者的意志才是公共权力的真正来源。并由此推导出另一结论:公共权力的强制性,不是来自于其他任何因素,而是来自于纳税人自我意志的约束。由于权力来源的正当性并不必然决定权力运行的正当性。权力运行的正当性还需要具体权力运行过程和运行结果来体现。而权力运行过程又可具体化为公共政策的选择和权力的行使,权力运行结果反映了公共权力运行目标的实现程度。公共政策制定必须以纳税人意志作为合法性基石。一项公共政策是否能够为社会公众接受并在多大程度上得到社会公众的遵从、维护和有效执行,都是由公共政策的合法性所决定的。通过三十年来我国在行政审批制度和税收制度领域所做的重大变革,验证了良好的公共政策对经济发展的重要影响。另外,通过展示国外研究社会运动的经典理论所面临的困境,进一步求证从税收角度构建解释理论的可能性。普通民众,既是社会财富的创造者,又是公共权力运行的物质资源供给者,其供给资源的基本方式就是税收。因此,正是税收架通了公共权力运行与私人权利行使之间的桥梁。在此基础上,可以发现,无论公共权力的内涵发生了什么样的演变,在历史长河中呈现出多么复杂的样态,公共权力的运行都必须依赖于税收的滋养。而税收的获取又必须以保护纳税人安全和尊重财富创造自由为前提。保护财富创造者安全,就是要解决保持公共权力运行所必须的纳税人规模问题。即只有适度的财富创造主体存在,财富才有增长的可能。只有财富增长了,税收才有稳定的保障。同时,以战争和灾荒为例,从反向证明保护纳税人安全的重要性。此外,重点选取改革开放以来我国经济总量、外汇储备、外贸规模、外资利用、城镇居民财富增长五组证据来证实对劳动者自由的尊重所释放出的巨大能量。   本文通过超规模举债,不公正税制,自然资源垄断经营,公权力滥用和税式支出失控五个方面,证明了公共权力天然具有侵夺纳税人财产的动机。并借助考察儒家的仁政思想、亚当.斯密的税收四原则(即能力、确定、便利、适度)和布坎南推崇的“立宪态度”等控权观念,到选择税收法定主义作为纳税人阻却公共权力侵害的制度响应,证明保护纳税人财产安全的途径必然要从一般的“道德宣示”转向健全的制度约束。通过考察1982年以来在全国范围内实施的六次行政管理体制改革,发现我国的体制改革已经到了需要全面改革公共权力运行的体制与机制的攻坚阶段。因此,基于税收所具有的四项优势,提出应选择税收做为突破改革瓶颈的着力点。同时,以政治体制改革的目标是调动人民群众积极性、发展生产力和巩固社会主义制度为预设前提,证明了税收体制的改革和完善,并非只是简单保持与政治体制改革目标的协调,而是内蕴于政治体制改革的目标之中。并在此基础上,根据设想的财政改革行动方案和运行时间表,重点论证了应优先从公共财政信息的深度公开、预算制度完善和建立官员个人财产申报制度三方面入手,以此达成政治体制改革的目标。总之,公共权力与税收,既是发动机,又是显示器;它们引发变化,也显示变化,同时又是变化的后果。
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