行政行为效力,一直是行政法学界关注的重点。学者或以专著,或以论文,或以教材的方式对行政行为效力给予特别关注。但是,行政行为效力理论中最具基础意义的行政行为效力来源却鲜有人问津。行政行为效力的来源,又称行政行为效力的本原或根据,意指行政行为产生效力的根本基础,其任务在于回答“行政行为为什么会具有效力”这一问题。具体来说,行政行为效力来源是对行政行为效力的法哲学探究,其目的在于寻找行政行为具有效力的终极根源。对于行政行为效力理论而言,行政行为效力来源问题的研究意义体现在三个方面:一是在理念上为行政行为效力提供令人信服的正当性论证,进而凸显行政行为效力原理在行政法学上的重要地位;二是在实践上为行政行为效力的具体制度安排提供理论依据;三是在方法论上为行政行为效力理论乃至于行政法学方法论的革新奠定基础。本文立足于现有的行政行为效力来源学说和行政行为效力理论、制度和司法实践,认为在依法(律)行政的要求下,法律是行政行为效力的形式来源。这一结论虽然可以解释一些行政行为效力的来源,但是,它存在以下两个问题:一是即使法律是行政行为效力的形式来源,那么法律为什么有效力?对此,行政行为效力的形式来源理论无法回答。二是一些行政行为效力并不来源于严格意义的法律。这些告诉我们,有一些行政行为的效力并不来源于严格意义上的法律,我们需要更进一步探寻行政行为效力的真正来源。总之,现有的行政行为效力来源研究在方法论上过于单一,无法适应客观形势和法治行政的要求,因而本文提出“综合分析方法论”。“法律是至上的,但不是唯一的”,是综合分析方法论的基本立场。基于这一认识,本文认为,行政行为的有效性,不仅来源于制定法,在一定条件下还来源于价值和事实等其他因素。也就是,行政行为效力来源必须到规范、价值和事实三个因素中去寻找,从而形成了行政行为效力的综合来源,即形式(规则)来源和实质来源的统一,这就是行政行为效力的综合来源理论。它是本文与传统行政行为效力理论的不同之处,也是本文研究它们的独特视角。这一独特视角,对于审视、反思和重构行政行为效力理论和行政法学,有以下四方面的意义:其一,有利于反思行政行为效力理论,凸显承载着人类价值和客观规律(事实)的公共服务在行政法中的作用。在依法(律)行政的要求下,传统行政法学的主题是如何从议会制定法的角度对行政活动予以控制,以此来划定相对人可以自由活动的范围。通行的做法是将行政活动中的各种行为进行型式化、类型化、抽象化,从而划定这些行为的适用范围,这被称为“行政行为形式化”。这种方法运用至行政行为及其效力之时,由于仅仅致力于整理、分析各种行政行为的概念、性质、特征、种类、效力、乃至瑕疵类型及其效果等问题,对于支撑该法效果正当性之各种具体因素,多有忽略或认识不足。就是说,传统行政行为形式理论仅着眼于各个行为形式之最终法效果,对于产生该法效果之过程及其后续发展,并未给予应有之关心。因此,行政法学者开始逐渐将原来依据行政行为形式理论而可能被排除或忽略之行政法现象,重新纳入考量。这样,行政法学不再局限于就单一行政行为之概念、要件及法律效果作定点、静态、结论式检讨,而致力于整体行政活动过程中,所出现之各种流动发展、互动结构,并致力于发现真正问题所在。对行政行为效力研究的这种转向,要求对行政行为效力来源理论进行反思:在重视行政行为效力的形式来源之时,要进一步探寻行政行为效力的实质来源。狄骥通过社会连带关系学说提出法治原则或客观法,并认为法律及具体法律行为的效力都来源于此。从这个意义上讲,建立在社会连带关系基础之上的法治原则,是行政行为效力的实质来源,而法治原则的核心是公共服务。在狄骥看来,统治者的统治权的正当性来源于其提供公共服务这个目的,更准确地说,来源于统治者提供公共服务的义务。公共服务是行政行为效力的真正来源,它不仅由客观的公共利益来决定,而且还受到统治者意志和人类各种价值观念的左右,也就是说,人类价值和客观规律(事实)构成了行政行为效力实质来源的基本内容。正是因为公共服务地位的提升,公共服务的概念正在取代主权的概念。公共服务的概念已经成为现代国家的基础,尤其是公法制度的基础。公法目前建立在一项强迫政府履行某些在公共服务中所蕴含的义务的行为规则的基础之上。其二,有利于重新审视行政与法的关系,构筑反映人类价值和客观规律(事实)的法治行政。行政与法的关系,是行政法的永恒话题。在形式法治和自由法治的支配下,在依法(律)行政的要求下,行政法主要讨论的是行政与议会制定法的关系,关注的是行政行为效力的形式来源,亦即议会的法律。但是,在实质法治和社会法治,尤其是在它们承载的人类价值和客观规律(事实)的共同作用下,当代行政法正在由依法(律)行政向法治行政转变。这种行政法治形态是行政与法的完美结合、良性互动、相互促进的一种理想状态。这种类型的根本特征是行政受良法的支配,亦即良法为治,行政法所追求的目的是人的全面发展和与自然的和谐。这是行政法的成熟状态。所以,这种行政法治形态,关注的是行政行为效力的实质来源,亦即人类价值和客观规律(事实),或者说承载着人类价值和客观规律(事实)的公共服务。其三,有利于扩大行政法渊源,发挥法律原则等其他渊源在行政法中的作用。在依法(律)行政的要求下,法律是行政行为效力的形式来源。这意味着,行政法律渊源只能是一元化的,原则上限于最狭义上的“法律”,即议会制定的法律。但是,随着依法(律)行政向法治行政的转变,由于允许包括习惯法、司法判例、行政法规、规章、行政解释、国际法和抽象的法律原则、理念等其他类型法律的存在,行政法渊源因此得到了极大地扩大。在这里,产生了两个问题:一是行政权的行使,在受法律规则支配的同时,也受到体现一定社会价值和道德的法律原则的支配,且不仅仅是受一个法律原则的支配。这决定了在行政法中,在依法(律)行政时代形成的合法性原则并不是唯一的原则,法的安定性原则、信赖保护原则、实质正义原则、公益原则等等和合法性原则一样重要;二是行政权的行使,在受法律规则支配的同时,也受到体现客观规律(事实)的习惯法和国际法的支配。这决定了制定法并不是拘束行政权的唯一的规则,行政习惯和国际惯例和制定法一样重要。在这一背景下,我们发现,行政行为效力既来源于规范和事实因素,又来源于价值或道德因素。不仅如此,正是由于行政行为效力来源的这一综合特征,行政法渊源才得以极大地扩大。换句话说,行政行为效力的综合来源和行政法渊源之间有着内在的本质关联。其四,有利于反思和革新行政法学方法论,引入利益衡量原则和法解释学方法。传统行政法学,主要是依赖奥托·迈耶创立的,并由麦克尔、凯尔森发展到极致的“法学式的方法论”。它也称之为“规范论的方法论”,其最大的特点是过度重视法学本身的研究方法。但是,随着行政法学对整个行政过程的关注,它除关注行政法规范外,不得不重视行政过程中的价值和事实因素,行政行为效力来源出现了综合倾向。这使得法学式的行政法学方法论的主导地位产生动摇,而注重人类价值的“目的论的方法论”和关注客观规律(事实)的“社会学式的方法论”却日益兴起,并与之并驾齐驱,行政法学综合分析方法论由此产生。在这种背景之下,具体的案件如何确定价值、规范和事实,以及各种法律原则之间的先后关系?确定的依据应当是什么?这些问题必须有待于与行政法学综合分析方法论相适应的利益衡量原则和法解释学方法来加以回答。因此,在探讨行政行为效力及其效力来源,乃至于从事行政法学研究之时,要注重利益衡量原则,并且需要引入法解释学,从而达致革新行政法学方法论之目的。为了完成上述任务,本文以八章的篇幅,综合运用社会实证分析、比较分析、语义分析、逻辑分析、价值分析和解释学等方法进行论证。具体分析路径和主要观点如下:第一章旨在界定和探讨行政行为、行政行为效力以及行政行为效力内容的概念和理论。本文在探讨行政行为的有效性和合法性的关系后,从行政属性和法律效力属性这两个角度对行政行为效力重新进行定义,并且提出了与目前流行的行政行为效力内容理论不同的以功能主义为基础的行政行为“三效力说”,亦即行政行为确定力、既决力和实现力。本章主要为本文以后的章节奠定概念和理论的基础。第二章旨在提出行政行为效力的综合来源理论。依托法律效力来源理论,本章对行政行为效力来源理论的各种学说进行讨论,发现不管是分析法学,还是社会法学和自然法学,在解释法律效力来源之时,普遍存在“以偏概全”的倾向:它们仅仅抓住了法的形式、价值和事实的一个方面。但是,本文认为,法是形式、事实和价值的统一体,在对它进行研究之时,有引入“综合分析方法论”的必要性。这是本文研究行政行为效力来源的基本立场(方法)和独特视角。由此,本文提出,行政行为效力来源是综合的,是形式(规则)来源和实质来源的统一,是规范、道德或价值和事实的统一,这就是行政行为效力的综合来源理论。第三章旨在说明行政行为效力综合来源的理论基础。与传统理论不同,本文认为,法之所以是“形式、事实和价值的统一体”的原因在于,法律是“应然性”和“实然性”的统一体,这一认识为行政行为的综合效力来源理论提供了法律本体论。它有以下三个方面意义:第一,它让我们认识到,行政行为效力本身承载着人类所追求的价值观念和道德标准,这些应然性的价值观念和道德标准可以透过某种方式成为行政行为效力来源;第二,实效作为一种客观事实,是实然性的具体表现形式,它也可以成为行政行为效力来源;第三,实在法是一种规范性事实,或者制度事实,其本身就是应然性和实然性的统一,它可以将效力授予实施实在法的行政行为,由此,以法律为代表的规范成为行政行为最主要的形式来源。至此,“法律是应然性和实然性的统一”这个本体论导引出这一结论:价值、规范和事实三个要素在不同程度以不同方式成为行政行为效力的来源。本章还运用“最高规范理论”和“实践理性理论”探讨了价值、规范和事实统一的途径和基础等问题。第四章旨在探讨行政行为效力的形式(规则)来源。在依法(律)行政的要求下,法律是行政行为效力的形式来源,而且它也正如凯尔森的“动态效力体系理论”所描述的那样,将效力传递给行政行为。这样,行政机关只能依照法律的规定推行公共政策、实施行政管理。这时的行政法的重要任务被认为是运用法律控制行政权,这也决定了行政法律渊源只能是一元化的,原则上限于最狭义上的“法律”,即议会制定的法律。第五章旨在探讨行政行为效力的实质来源。行政行为效力的形式来源具有诸多的局限性,尚有进一步探寻行政行为效力的实质来源之必要。本文依托狄骥的社会连带关系说,认为建立在社会连带关系基础之上的法治原则或客观法,是行政行为效力实质来源的基础,而公共服务则是法治原则的核心,是行政行为效力的实质来源。在这种情况下,公共服务概念就成为现代国家的基础,尤其是公法制度的基础,因此,必须正视“如何创设公共服务”这一问题。在综合认识论的指导下,本文认为,公共服务的创设不仅由客观的公共利益来决定,而且还受到统治者意志和人类各种价值观念的左右。第六章旨在讨论行政行为效力的实质来源与法治行政的关系。法治行政是实质法治和社会法治在行政领域中的具体体现,而实质法治、社会法治与形式法治、自由法治最大的区别在于,它们不仅重视规范在效力来源中的作用,还注重价值和事实因素的作用。正是在这样的法治行政中,行政法渊源是多元化的,不仅仅局限在制定法这个层次上,还包括习惯法、国际法;也不仅仅局限于“规则”,还包括法律原则和法律精神等等。另外,在法治行政中,如与规则、价值和事实存在严重背离的情况下,行政行为无效。第七章着重阐释行政行为效力综合来源理论的运用。形式法治和自由法治下的依法(律)行政过于强调规范的重要性,认为行政行为效力内容的变更主要取决于规范本身。但是,随着利益和价值的多元化,实质法治和社会法治下的法治行政日益关注价值和事实因素,行政行为效力内容的变更出现了新情况:行政行为确定力、既决力和实现力的产生、变化和终结,都是价值、规范和事实三个要素共同作用下的结果。针对这一情况,本文提出应该注重利益衡量原则的运用,其中列举了大量案例加以论述。第八章是代结语。考虑到“综合分析方法论”和“利益衡量原则”在实践中可能出现的问题,本文主张,在行政行为效力以及其效力来源,乃至行政法学研究中,应该引入法解释学。这种法解释学与其他法学方法论不同的是同时具有规范性、中立性和客观性,可以保证法解释学(包括利益衡量方法)的结果既符合客观规律(事实),又具有可接受性和合理性。