实现基本养老保险的全覆盖是国家经济与社会发展十二五规划的目标,现阶段也正朝着这一全覆盖方向前进。然而,实现全覆盖的方式可能是“碎片化”的,也可能是“大一统”的。我国当前基本养老保险的发展状况,正处于“碎片化”与“大一统”全覆盖的十字路口,即“碎片化”的危害日益显现,“大一统”的需求日益迫切。不同群体,不同区域以及城乡之间有关养老的权利义务的规定存在很大差异,给参保者带来“不利的融入”,不符合包容性增长理念的要求；各政策覆盖对象交叉重叠,造成重复参保和资源浪费,难以实现养老福利的最大化；管理的分散化和参保者权益的便携性损失,与公共治理的整体性和服务的便携性发展趋势背道而驰。因此,用什么理论来指导“大一统”的养老保险的全覆盖；实现“大一统”的养老保险的实施策略是什么；如何实现理论指导与政策实践的内在一致性,从而有助于实现包容性增长的理念、养老福利的最大化和公共治理的整体性和服务的便携性,是当前政界、学界亟待研究和解决的重大问题。本文将围绕上述问题展开五个方面的深入研究,由绪论、五章和尾论三大部分构成。首先,绪论部分,对本项研究的背景、研究的意义及其相关研究进行梳理和简单述评,对本文涉及的相关概念进行界定,对研究方法和分析框架、内容结构和创新意图进行说明。其次,正文部分分五个章节,对政府如何实现“大一统”的养老保险全覆盖问题进行全面深入地论述。第一章是对本文的理论工具——整体性治理理论进行梳理与阐释,是本文研究理论基础。整体性治理理论既源于对新公共管理改革导致的弊端和风险社会的来临、社会排斥等问题的反思,也由于新的技术发展成果为其提供的技术基础。整体性治理要解决的问题症状是政策与管理(服务)的碎片化问题和具有棘手性特征的问题。其目标是通过系统思考与顶层设计的思考方法,运用协调与整合的策略,在政策、组织、机构和顾客等多个层面实现整合。我国基本养老保险的发展现状无论是从问题症状还是体制背景分析,与整体性治理理论都非常契合。因此,整体性治理理论适用于我国基本养老保险的整合研究。第二章是对我国基本养老保险政策的演变及碎片化与棘手性问题的审视,是整体性治理应用于具体政策领域的展开和深入,也是本文的重点。我国基本养老保险的演变过程也就是政策和管理的碎片化与棘手性问题的形成过程。具体而言,从整体性治理视野来审视,其碎片化表现为歧视性规定、各自为政、地盘争夺战、部门主义、视野褊狭等问题；此外养老保险的演变还体现出它不适合常规的理性决策流程,它涉及严重的分歧并且具有延展性和复杂性等棘手性特征。这种“碎片化”政策给参保主体、各级政府造成诸多危害：使参保者遭受“便携性损失”,使政府及其部门间互相转嫁成本,造成资源的重复使用,引发养老保险的欠费、规制缺位和服务遗漏等策略性行为,导致弱势群体的“不利的融入”以及引发养老待遇的攀比上涨之风。第三章是基本养老保险碎片化与棘手性问题生成机理的分析,是整体性治理应用于实践问题的理论分析的核心部分。引起基本养老保险的碎片化是多种因素综合作用的结果。由于对基本养老保险棘手性和规律性特征认识不充分,以致在政策规划时缺乏整体性、系统性而形成“打补丁”式的政策结果；由于政策目标与手段相冲突,即实现养老保险全国统筹的目标与其所依赖的体制性因素相冲突,包括行政性分权、“条块结合、以块为主”的养老保险属地治理、不完善的分级财政体制、干部人事制度和户籍制度等体制性因素,引起碎片化的意外结果；也由于政府的自利性导致碎片化的有意结果。第四章是经济发达国家基本养老保险整体性治理的国际经验与启示,是整体性治理实践应用的验证。主要借鉴了经济发达国家中最具典型意义的养老模式的整合经验。有以贝弗里奇模式实现统一的英国经验,有以行业自治管理实现全国统一的俾斯麦模式的发源地——德国的经验,也有建制之初就实行全国统一的基本养老模式的美国经验,更有至今仍深陷碎片化泥潭的法国的教训。这些典型国家在政策和管理方面的经验和教训为我国如何应对基本养老保险碎片化与棘手性问题提供了启示和借鉴。第五章是我国基本养老保险整合的价值理念、战略目标与实施策略,是整体性治理实践应用的进一步尝试。首先是确立公平、正义、共享的基本养老保险整合的价值理念；其次是明确整合的战略目标；最后是整合的实施策略,具体包括阶段性策略、实践性模式和保障性机制。阶段性策略分为协调、整合与统一三个阶段及其策略。实践性模式包括重构自上而下的责任和激励机制；新建自下而上的协商和参与机制；改革政府内部功能部门和机构；构建与政府外组织的伙伴关系。保障性机制包括统一基本养老保险的信息化平台,完善基本养老保险基金的预算机制,拆除基本养老保险中的双重户籍墙以及整合和强化基本养老保险的监督机制。最后是尾论部分,针对绪论部分提出的研究问题一一作出总结。本文在理论与实践应用方面可能有所创新之处有四点：1.理论工具的创新。本文从整体性治理理论的视角来系统分析基本养老保险的碎片化问题,丰富了审视基本养老保险政策碎片化问题的理论视角。已有的碎片化研究分散于各个学科,主要集中与社会保障学科,缺乏政策理念和实践操作的一致性,整体性治理理论的视角恰恰弥补了上述研究的不足。2.理论应用领域的创新。本文拓展了整体性治理理论的应用领域,整体性治理理论最初应用于研究社会政策领域的问题,例如,成瘾者问题、少年犯罪问题等等,后来又拓展到社区治理、循环经济治理、农村妇女参与乡村治理、性别失衡治理等问题领域,养老保险碎片化棘手性问题的整体性治理研究还未见过。3.分析思路的创新。本文运用整体性治理理论的核心思想,构建了从碎片化与棘手性问题审视→碎片化与棘手性根源分析→整合的国际经验与启示→整合的价值取向、战略设计及实施策略的分析思路,以体现基本养老保险整合从政策理念到实践操作的内在一致性和政策建议的可行性。4.研究方法的创新。本文从问题分析到政策建议都充分运用整体性治理理论的整体主义方法,一以贯之,有利于基本养老保险整合的合理性与科学性。