公用企业属于社会最基础的经济行业,它对其它国民经济行业起到一种产业支撑作用。由于公用企业关系到极为广泛的社会公众利益,因此,它的治理问题长期以来一直是各国学术界研究的一个重点。现阶段,我国的公用企业的问题主要表现在投资总量不足、产权制度不合理以及治理结构没有形成规范的法人结构和有效的监督制约机制。而实际上,公用企业治理中的这些问题的症结归根结底还在于政府,也就是说与政府在公用企业治理中应当承担的责任和行为有关。因此,本文以政府行为为线索,从我国公用企业治理中政府行为存在的问题入手,科学地界定公用企业治理中政府行为的目标、领域,增强我国政府的行政能力以及公用企业的绩效水平。本论文的第一章为全文的绪论,主要提出本文研究的背景、意义、研究的思路与方法、以及文章的创新点。第二章是研究的理论基础与文献综述,梳理了现有理论中与本研究有关的内容,探寻其不足之处并提出本文的研究重点。第三章至第五章研究公用企业融资、产权制度以及治理结构中政府的决策行为和规制行为,并选取一些案例进行强化和总结,同时借鉴国外的先进经验。第六章是在三、四、五章分析基础上的总结与升华。比较了在公用企业融资、产权制度以及治理结构中政府决策行为和规制行为的异同、总结出其中行为失范的具体表现并提出了相应的完善措施。第七章是本文的主要结论和研究展望。具体来说,通过上述研究,本文得到以下结论：第一,政府决策行为在公用企业治理每个阶段的侧重点是不同的。首先在公用企业的PPP融资阶段,政府主要考虑的就是如何确定PPP项目的范围和对象以及如何选择SPC并目通过谈判签订协议。而在公用企业产权制度阶段的政府决策行为的重点是决定产权改革的进程并处理好政府、企业和公众之间的关系。最后在公用企业的治理结构阶段,政府的主要决策行为应该是选派国有产权的代表进入董事会以及加强对代表国有产权的董事的管理来体现国有出资者的利益要求。第二,政府规制行为在公用企业治理每个阶段的侧重点也是不同的首先,PPP融资中政府的准入规制的重点在于对市场主体进行经济实力、管理能力以及社会责任感和信誉度的资格审查,而价格规制重点是要建立起一种近似于市场竞争的价格机制,刺激企业改进技术和管理创新,以提高生产和服务效率。产权制度阶段的政府规制强调的是将公用事业由垄断性转变为可竞争性,形成可竞争市场,价格规制的重点在于确定合理的投资回报率,使其不仅不会影响投资者的信心,也不会使消费者付出太大的代价。最后,政府在公用企业治理结构中的规制行为,或者更确切的应该叫监督和约束行为,主要是对作为代理人的公用企业经理人员进行监督和约束。第三,无论是在政府的决策行为还是规制行为中,都必须首先明确公共利益的目标取向,才能保证政府决策行为和规制行为的有限性和有效性。公用企业是政府与市场都可以发挥作用的领域,在公用企业的治理实践中,市场的介入对于打破公用产品和服务的政府垄断性供给,提升效能发挥了积极的作用。但是,随着政府对公用产品和服务提供范围的缩小或方式的改变,公共利益受到了侵害。从深层次看,这显然是政府决策模糊了公共利益的目标取向,因此,公共利益的目标导向必须重新得以明确,这样才能处理好公用产品和服务市场化供给与政府行为之间的关系。既保障市场的充分发展,以提高公用企业的运行效率,更要强调政府行为的合理发挥,以保障公用企业服务公众的公平性和公正性。而对于政府的规制行为来说,明确公共利益目标也是规制体制整体优化的前提条件,它可以保证规制系统的最终目的始终是维护广大消费者的根本利益,防止市场失灵和减少负外部性。第四,无论是在政府的决策行为还是规制行为中,政府都必须处理好公用企业和公众的关系,这样才能保证政府决策行为和规制行为的合理性。在政府的决策行为中,必须从以政府为中心转向公民参与。不仅因为公民社会要求公民参与公共决策,而且公用产品和服务的特性决定了公民参与可以更好的监督政府的决策行为。公民参与公用事业决策的一个重要途径是采用听证会制度,它可以广泛接受来自消费者的意见,让广大公众更广泛地参与社会公共事务,为科学管理和决策提供有效的途径。在公用企业治理过程中,采用听证会制度,可以在一定程度上对公用企业的发展起到促进作用,使治理过程处于各种利益相关者,特别是公用事业产品消费者的参与监督之下避免决策权的独占,实现决策权力分享,维护消费者的权益。而听证会制度中的价格听证实际上也是政府在价格规制过程中处理企业与公众关系,扩大公众参与度的方式。