财政是国家治理的基础和重要支柱。财政预算是财政收支计划,是现代财政制度的起点和核心,预算制度的建立在国家发展与制度转型过程中具有举足轻重的意义。要把制度优势转化为国家治理效能,为实现“两个一百年”的奋斗目标提供坚强的保证,财政预算制度作为国家治理体系的组成部分理所当然要发挥其重要作用。因此,要在依法治国原则下,把建立科学合理的现代财政制度摆在突出的重要位置,从建立现代意义的预算制度入手实质性推动从经济改革、政治改革到社会改革的一系列配套改革。中国漫长而曲折的预算制度演变的历史能为我们思考如何通过预算改革完善国家治理体系提供有益的参考。民国时期是近代中国财政预算制度的发展完善和基本定型时期,财政预算制度改革取得了前所未有的成效。本文着眼于民国时期预算发展的现代化进程和预算体系的完整度,沿着预算产生的渊源、开端改良、曲折发展、改革推进、调整完善的总体思路开展各部分的研究。并按照历史顺序研究清末民初的预算思想和实践、北京政府时期的探索尝试、南京国民政府时期的改革发展,国民政府后期的调整完善,重点关注民国财政预算中有别于传统封建社会的、具备现代预算特色的创新点,清晰地勾画出民国预算现代化发展历程的轨迹。预算制度是一种制度安排,对目前的中国来说,更是一项至关重要的制度安排,与中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度的建设和完善与密不可分。要建立符合国家治理体系现代化要求的预算制度,就要补齐财政预算制度的短板和弱项,提升政府治理能力和行政治理效能。本文对预算制度与预算法、制度变迁和国家治理、预算制度与国家治理等关系问题进行研究,明晰符合国家治理体系现代化要求的制度的标准以及财政预算现代化助力国家治理水平提升的维度,为民国预算研究提供理论铺垫和评判视角。在开端和改良阶段,北京政府时期的预算管理制度承袭了晚清财政改革的遗产,这一时期精英人士明知预算的重要性,但是实际上主客观原因导致预算被忽视,其权威性也没有建立起来,预算存在岁入结构不甚合理等多种弊端。预算的曲折发展阶段跨越北京政府和南京政府两个时期,预算发展较为缓慢,相关预算法规属于临时规章性质,但出现了民国财政史上政府年度总预算第一次正式被立法机构审议通过的进步。改革推进阶段主要处于1931年4月国民政府主计处成立后到1938年《预算法施行细则》和《决算法》公布的阶段。这一阶段从制度上、机构上进行了一系列的改革,逐渐形成较为完备的预算法律、预算机构和预算程序。在调整完善阶段,《预算法》《决算法》两部核心法规完成之后,预算发展的主要进步是对原有法律的落实、完善以及适应战时需要的调整。民国时期预算从北洋政府时期的财政混乱,预算无章可循,到之后国民政府时期颁布一系列完备的法律法规,经过30多年的发展,预算制度逐渐走上正轨。民国时期预算发展经历了一系列的制度创新,使当时的预算制度走上法制化道路,建立了极具特色的超然主计制度和具有超然地位的主计处,加速国家政治、经济体制转型,为支持民国时期的资本主义生产方式的发展、加速中国近代化进程起到了积极作用。也在一定程度上缓解了财政压力,延缓了国民政府的衰亡。但民国时期预算的首要问题就是缺乏独立性,还存在编制内容缺乏完整性和条理性等其他问题。民国时期虽然逐渐建立起在当时来说较为完善的预算制度,但从国家治理层面来看,预算改革并没有完全实现预期的目的,制度执行的实际效果不令人如意,严重制约了预算功能的发挥和治理水平的提升。行政机关始终处于弱势地位,无法有效运用预算手段推进经济发展。中央政府的财权不集中,财政汲取能力差。预算改革对整个民国社会财政体制没有根本性的触动,缺乏对于公共财政精神内核的理解和把握。统治阶层通过预算来维护“政治合法性”的目的并没有通过预算改革来真正实现,政府在普通民众心目中的形象并没有因此得到实质性提高。总之,民国的预算改革最终没有达到国家治理的标准。这些分析可以回答,为何三十多年间不同政府对预算制度的持续改进、精心设计并寄予厚望,却最终也没能挽救其衰亡的问题。通过研究民国时期的预算改革,总结预算发展规律和社会发展规律,给我们提供一定的借鉴。我们需要夯实预算在国家治理体系中的地位,以系统性思维通过预算改革提升国家治理能力;进一步增强预算法治观念,严格预算约束,加强预算独立性,从“预算法定”上作为突破口进行现代国家制度建设;促进预算管理由财政主导转变为政府、人大、社会、公众互相监督和制约的格局,并不断扩大公民的预算共识和认同感。