创新是一国经济发展的灵魂,但是当前包括我国在内的众多发展中国家却面临着“创新悖论”问题,即在知识经济阶段,知识高投入并未带来其经济相应的高增长,创新悖论产生的根源在于知识创造过程中的市场失灵,因此政府的作用显得尤为重要,但也极富争议,学者普遍认为政府具有“双刃剑”的作用。创新活动的本质是知识创造,本文基于知识创造的进程——知识交换和知识融合,提出企业在知识创造过程中会受到资源、动力、能力条件的约束,而政府管制可以通过改变这些约束条件,调节知识生产与创新绩效的关系。利用世界银行企业营商环境数据库(WBES)中17个发展中国家18132家私营企业的数据进行实证研究,本文得出以下三点结论:(1)低质量的政府管制会弱化知识生产和创新绩效的正向关系;(2)政府管制会弱化中小企业知识生产与创新绩效的正向关系;(3)政府管制会强化外企知识生产与创新绩效的正向关系。因此,为破解创新悖论,政府应建立健全统一、有序竞争的市场机;加强知识产权的保护与运用;正确发挥政府在自主创新中的重要职能,优化政府管制;同时实施向中小企业及民营企业倾斜的差异化管制政策。