在我国渐进式转轨进程中,农业部门不仅为国有经济体系提供了大量的农业剩余,而且为其他经济成分提供了大量低成本的劳动力与其他资源,为我国体制转轨和经济发展做出了巨大贡献。农村经济持续发展、农民收入增长、农村产业结构调整、农村城市化进程和城乡统筹发展都离不开农村金融支持。但现实却是农村金融供给远不能满足农村经济发展的需求,甚至在一定程度上,农村金融的滞后成为农村经济发展的“瓶颈”制约。　　 已有的农村金融发展和改革实践表明,基于政府主导的农业补贴信贷是低效且难以持续的,并且在农村信贷供求失衡以及缺乏制度约束的情况下,这种信贷补贴会演化成信贷配给(更准确说是政治配给),反过来又进一步加剧了供求失衡。政府失败推动了农村金融市场化改革,然而,强调市场机制的农村金融市场化改革又始终无法解决金融机构出于自身利益最大化出现偏离农村的“使命飘移”(mission drift)现象,即存在市场失灵。这种两难困境使得几乎所有发展中国家农村金融的政策实践都徘徊在政府主导(government led)与市场驱动(marketdriven)之间,难以找到一条最优路径。因此,本文选取政府与市场关系这一政治经济学分析框架,将农村金融发展中的一个重要经济主体——政府行为作为分析我国农村金融改革与发展的主线。作为制度供给者,中央政府追求收益最大化的行为决定了我国农村金融制度的变迁,而其它主体(地方政府、农户、农村中小企业、农村金融机构)的行为、制度变迁中的“路径依赖”以及外部环境等又约束着中央政府行为。本文分析表明:　　 第一,中国农村金融发展受到严格的政府管制,这既是源于农村金融的特殊性,也是由于中国特殊而复杂的经济历史原因所致。一方面,中国农村社会经济文化特点决定了目前农村社会根本无法提供一个现代金融发展所要求的社会经济制度框架,农村金融还是一幼稚金融产业(infant financial industry),政府提供必要的扶持是应该的。另一方面,政府主导型农村金融发展路径是政府、金融机构、农村经济主体等各利益集团相互博弈的结果,是降低制度变迁成本,推动农村金融改革和发展的现实选择。　　 第二,中国农村金融体系演变历程表明,中国农村金融业成长实际是在政府推动下进行的,虽然由此推动了农村金融的组织扩张和数量增长,但同时也导致农村金融体系正常的金融功能被异化,农村金融效率低下。　　 第三,政府干预金融的效率损失给予政府放松农村金融控制的理由,但已有改革实践(例如国有银行机构撤并)表明这种旨在消除低效率的市场化改革不能同时兼顾为三农提供长期信贷支持的目标。因此,尽管中国农村金融问题很多是由政府干预造成的,但农村金融改革决不是简单的政府退出。　　 基于上述分析,本文认为,中国农村金融的实际情况决定了,一个完备的农村金融成长格局离不开政府部门的必要介入。但这一过程必须伴随着政府和市场的双重改革:一方面是市场到位,即放松对农村金融管制,引入市场竞争主体,在有序竞争中促进农村金融市场体系、功能和机制的健全和完善；另一方面是政府归位,即农村金融发展中政府干预的理念必须从只提供贷款(credit-onlyapproach)转向大范围的社会服务(social services approach)。也就是说政府职责不在于通过机构增设、信贷支持等直接为农村提供信贷供给,也并非一味的通过利率补贴、税收优惠等加大财政对农村金融的支持力度,而是在于加强农村金融基础设施建设(physical and institutional infrastructure),改善农村金融生态环境,降低农村金融交易成本和风险,提高农村金融交易水平,促进农村金融体系功能的复归,从而实现农村金融覆盖面和可持续性的均衡。