在国家现代化建设进程中,满足人民日益增长的美好生活需要在公共政策领域面临着解决公共问题的无限需求和政策系统资源有限性的客观矛盾。受制于政策系统资源和决策者注意力的有限性影响,在农业社会和工业社会的“中心-边缘”社会治理结构中,政策议程设置更多的是政治精英和经济精英在相对封闭的决策系统中根据其偏好决定,将一部分公共问题纳入政策议程,有意或无意忽略对其他公共问题的解决。这带来一个问题,大量事关人民切身利益的民生问题,低能见度领域公共问题较难进入政策议程得到公共政策供给,会出现政策供给不足的情形。在以人民为中心的国家治理体系和治理能力现代化的要求下,在信息化社会打破传统“中心-边缘”社会治理结构的背景下,低能见度领域政策供给不足的情形得到了改观。在互联网时代,政策议程设置的最终决定权虽然仍旧属于政府决策者,但是公共问题的构建权已经通过网络形成了多元主体的参与结构。在议程设置过程中,利益相关者、社会公众、专业人士、媒体等发挥的作用越来越大,以精英为主的封闭模式在外部压力下逐渐走向开放。在外部压力下,许多原本不受决策者关注、在常规条件下无法进入政策议程的低能见度领域公共问题在某种条件下开始进入政策议程,实现政策供给或政策终止。在全面梳理国内外政策过程、政策议程设置、“政策不作为”理论的基础上,将低能见度领域政策供给划分为“政策不作为”和“政策作为”先后两个阶段,“政策不作为”向“政策作为”转变的标志是将低能见度领域公共问题纳入政策议程。为解释低能见度领域政策议程设置逻辑,构建了“压力—共识”理论框架:由于政策系统和决策者注意力的有限性以及低能见度领域公共问题的模糊性和冲突性,在焦点事件、利益相关者抗争、专业人士倡导等外部压力下,政府决策者才会关注低能见度领域公共问题,当对问题的严重性、解决问题的必要性及备选方案形成共识时,才会将低能见度领域公共问题纳入政策议程,实现“政策不作为”向“政策作为”的转变。采用定性比较分析法对36个低能见度领域政策议程设置案例的形成条件和形成途径进行分析,采用过程追踪法用3个案例对低能见度领域政策议程设置的三种不同途径进行分析。研究发现,低能见度领域政策议程设置主体不同的压力和共识导致不同的政策行为。公共问题的模糊性会导致低压力,公共问题的冲突性会导致低共识。压力根源于政府合法性的需求、政府民主治理的需求、民众利益的诉求和表达,直接来源于体制外利益相关者的施压、专业人士的倡导,体制内人大代表政协委员的意见以及最为重要的上级领导的意见,并通过焦点事件的爆发在体制内外传导。共识包括政策制定主体对问题的共识、政策方案的共识,其中政府决策者的共识起到决定性作用。在低能见度领域公共问题中,当“弱压力-弱共识”时,表现出“政策不作为”,当“强压力-弱共识”时,出现“象征性政策”,当“强压力-强共识”时产生“实质性政策”,当“弱压力-强共识”时为“政策不作为”。因此,低能见度领域公共问题要纳入政策议程,外部压力和政策制定主体的共识分别是必要条件,强压力和强共识是充分条件。