偏远地区的基层治理是任何一个大型国家的治理体制必须面对的重要问题之一,是大国治理的实践难点。而乡村振兴战略的提出,又凸显了国家对地区发展不平衡问题这一经济社会矛盾的重视。特别是,中西部内陆连片特困区民众巨大的返贫风险,已经使其成为国家治理体系现代化转型急需关注的重点地区。关于内陆偏远地区的治理困境,现有的文献主要是从山地治理、国家整合、边疆开发等视角展开相关研究的,较少注意到地方财政体制与大国治理逻辑之间的关系。本研究从体制变革的角度关注西南偏远地区的基层治理问题,以地方公共产品供给过程中的成本收益分析为工具,对明清才开始的从土司制间接治理到郡县制直接治理转变的经济逻辑进行了探索。由于关注西南内陆偏远地区历史上的治理低效问题,很容易能注意到国家治理进入当地难题、财政体制中的央地关系与外围疆域治理制度的关系。本文认为,传统中国的郡县制是儒法合流的产物,是华夏文明得以延续的基础,是大国治理的基本模式。而西部内陆偏远地区长期存在的羁縻制（割据王权及后来的土司制）是有限的技术条件下儒法治理模式扩展在空间上遇到的主客观限制的产物。秦汉之后,中国的治理空间与人口迅速扩张,央地关系与基层治理结构也因应空间的扩张出现变化。由于治理的执行成本与地形、文化阻力息息相关,执行的效率严重受制于信息传递的空间距离成本与文化差异阻力。虽然在大一统的治理理论中,与空间差异相对应的应该是对不同种类的公共产品需求的满足,是地方治理的因地制宜。但在地缘政治与文化差异的条件下,儒法思想的接受经常由于朝代更迭而出现波动,华夷之辨经常代替天下理念,并常常倒退为以血缘为基础的治理。于是,空间距离与地形对郡县制延伸与儒法思想传播的影响,在传统中国的治理历史上就表现为治域上的飞地与羁縻制这一特殊财政体制的长期存在,并导致内陆偏远地区正式治理的长期缺位。蒙元取道西南入主中原后,西南地区的国防地位凸显,但囿于扩张思维,元代以西南为扩张基地,仿宋制在西南推广土司制度进行间接治理。然而,由于儒法治理思想的缺位与财政军事体制的地方化,西南内陆偏远地区的人民长期面临着税负沉重、文教不兴与秩序混乱的困境。明清两代回归儒法思想之后,在天下体系的理念指导下,朝廷开始了对西南内陆偏远地区的郡县制改革（改土归流）。鉴于国家治理需要满足的公共产品有一些基本的需求结构逻辑,明代在西南地区的改流是在保国防而重云桂、护驿道而治湘黔的思路下展开的。而明代滇西不同地区的改流实验揭示了地形地貌与文化惯性对财政体制变革的巨大影响。进入清代之后,一方面周边地缘安全基本无虞,另一方面以雍正为代表的清朝治理精英重新界定了儒法思想的内涵,并以此为据在实践上开展了大规模的改土归流推广运动。再加上,清代交通、农业与文教宣传技术的改进,进一步克服了内陆偏远地区郡县化治理的困难,从而使得改流取得了巨大的成功,使得儒法直接治理模式下沉基层成为可能。明清两代在西南地区进行改土归流实践的曲折历史表明,郡县化国家治理在西南边远山区的推广落实既需要理论认知的到位,也需要一定的技术文化条件。很显然,在土司治理土民的过程中,正是由于缺乏儒法思想对当地土司私心的消解与约束,原土司区的基层治理效果普遍较差。但如果没有清代中期的各种技术进步和体制变革带来的成本收益变化,儒法思想的进入也很难取得预想的效果。一方面,正是交通通信、农业技术的进步使得西南偏远地区有可能接受农耕生活方式,另一方面正是农耕生活方式的普及使得儒家教化的成功成为可能,而儒家思想对治理者公心的培育最终改进了内陆偏远地区的财政体制与治理效率。由传统中国西南地区的治理历史及清代西南地区的改土归流这一财政体制变革,本文得出了如下两点关于大国基层治理的公共经济启示:一、基层治理正式制度的推广作为内部秩序公共品,其供给效率受制于地形地貌与文化惯性带来的执行成本,尽管技术条件可以减少执行成本,但儒法治理模式下地方治理者的公心更为关键。二、在市场经济深入人心的当代,基层治理的最大难题不在于空间地形等因素带来的地方公共产品供求的异质性,而在于地方治理精英公心的培育,加强基层党组织与村两委的公心培育对基层治理现代化转化与乡村振兴有重要意义。