任何一种制度的形成,都是社会变革与思想更新的结果,行政规章的产生和发展也是如此,它的出现是各种社会需要综合作用的结果。在资本主义经济发展的过程中,伴随着政府职能的转变,人们对行政立法观念的认识也发生了根本变化。在经受了市场失灵及其导致的大灾难以后,人们从反对政府干预经济转而相信政府,相信行政权,于是,国家行政职能力大为扩张。而法治国家强调政府的一切权力必须以法律为根据,政府所采取的一切强制性活动,都必须有稳定且持续的法律框架,而正是这种框架能够使个人在制定计划时保有一定程度的信心,而且还能够尽量减少人为的不确定性。与此同时,国内国际斗争的日益复杂和科学技术的日益进步也带来了管理方面的巨大变化,议会等代议机构的作用日渐衰微,无法满足管理的新特点、新变化,不得不把立法权再分配,转移国家权力,重塑国家权力机构。因此,行政机关从立法机关手中取得立法权已成为必然。而在我国,行政规章制度具有特殊的历史和特殊的国情,其地位也更为特殊。我国的立法理论和立法实践长期以来受前苏联的影响,认为立法权只能由国家最高权力机关来行使。显然,这种立法理论与我国改革开放以后的法制实际已不相符。因此,行政规章作为法律和行政变迁的产物,回应了国情的需要,是对单一立法权孱弱的一种弥补。行政规章是我国法律体系中数量最多的一种规范性文件,其作为法治的组成部分在法治实践中发挥着举足轻重的作用,尽管我国《立法法》等多部相关法律都规定了行政规章制度,作为我国形式意义上的行政规章仿佛清晰可辨,但是,这仅解决了行政规章立法部分制度层面的问题,行政规章的理论层面、技术层面和观念层面的问题还远远没有得到解决。因此,在我国法治建设的重要时期,我们不仅需要从行政规章的主体、依据及称谓这些逻辑构成方面界定行政规章的概念,更需要探讨行政规章的性质及效力。关于规章的性质即规章是不是法,一直是学界争论的问题。我国虽有多部法律规定了行政规章问题,但仍不能确认其法律地位和身份。即使在《立法法》颁布后,行政规章是否属于法律形式仍然存在疑虑和争议。但是,大家争论的不是事实问题,而是一个价值问题。因此,我们必须正视现实,承认行政规章是法。从而在行政诉讼中将其作为审判的依据。行政规章不仅从形式上具有规范性、普遍性及强制性等法的基本特征,而且,行政规章的制定作为特定国家行政机关运用法定职权,按照法定程序以制定和发布具有普遍约束力的行政规范性文件对社会经济、政治、文化乃至社会生活予以干预的重要方式,其实质是对行政主体与行政相对人权利义务的设置与分配。而现代法律关系的内容正是权利与义务的确定,这在学界已达成共识。不仅如此,行政规章的社会作用也日益显赫。与法律、法规相比较,行政规章首不仅在数量上占有绝对的优势,成为在行政管理活动中适用率最高的规范性文件。而且,行政规章自身所具有的适时性、灵活性、具体性等优点也弥补了法律、法规的不足。同时,行政规章的管制范围已不局限于行政关系领域,愈发涉足某些私法及至基本人权问题之领域。只是在我国,由于行政规章的形象一直不好,法律界对行政规章的法律地位一直心存芥蒂,导致了立法和司法对行政规章效力的怀疑即法院在审理行政案件时只能“参照”规章,行政规章的法律地位也因此始终存在不确定性,但是我们不能因为一件事物存在一些毛病,就否定其社会需要的客观性,从而否定其应有的价值。也不能因为行政规章有这样那样的弊病,就人为地模糊其属性,模糊其诉讼意义。实际与应当有着天壤之别,因此,除了总结既有的研究成果以外,应该特别重视对行政规章性质及效力的再认识,反思行政规章的价值功能,针对行政规章的负面效应,基于本土视角,并借鉴西方发达国家的监督机制,指出目前监督机制存在的问题,从而完善我国行政规章的监督机制,以此实现行政规章的合法化,最大化地实现对人的保护。