从新中国成立到改革开放前,由于经济发展缓慢,中国的环境保护问题并不突出。加之人们认识水平的关系,中央政府组成序列中甚至都没有单独的环境保护部门。1972年,第一届人类环境会议召开。之后,中国政府的环境保护意识有所提升,设立了专门的环境保护机构,并陆续制定了一系列的环境保护法规。不过作为后发国家,中国的经济发展一直处于“赶超”状态,在各级政府的工作目标序列中,经济发展一直优先于环境保护。　　 进入21世纪之后,伴随一系列环境污染事件(如2005年松花江水污染、太湖蓝藻)的发生,我国的环境问题开始更多地进入公众视线和政府高层的决策议程。国际社会中“中国环境责任论”的兴起及其对中国长期以来高速增长的经济发展模式的严重质疑,也进一步推动了中国的环境保护进程。十届人大四次会议批准了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《纲要》),将单位国内生产总值(GDP)能源消耗降低20％左右,主要污染物排放总量减少10％,确定为“十一五”经济社会发展的约束性指标,把“节能减排”摆在了十分突出的战略位置。这一目标能否顺利实现,除了和我国当前的环保技术有关外,更多地要受到当前中国政府环境管制体制的制约。　　 在政府本位的现实状况下,政府一直是我国社会中公共事务的治理主体,也毫无疑问地担当着环境治理的重任。中国环境管制体制的形成、发展均体现为一种自上而下的国家主导模式。迄今为止的环境管制结构变迁也仍然表现为政府的“一元”推动。不过在环境治理问题上,地方政府往往会有不同于中央的利益考量和行动逻辑,结果导致中央政府的环保意愿和政策在地方层面往往得不到有效的贯彻实施。这固然和官员自身的素质原因有关,不过更是制度使然。长期以来,追求GDP高速增长的经济发展模式、中央政府主导下的非均衡区域发展战略以及与此相关的政绩考核体制,导致地方官员为了发展经济而置环保于不顾。1994年分税制后,中央和地方政府间的财政划分比例造成央地间事权与财权的严重不对称,地方政府无力环保。而长期以来中央政府环境保护意志的低下及在环保上的低投入,更是造成了地方政府环保上的懈怠。要实现“十一五”节能减排目标以及今后的环境保护目标,就要发挥中央政府“第一推动力”的作用,通过强化中央政府环境保护的意志,加强环保投入和加大环保在政绩考核中的比重推动各级地方政府环保的积极性。　　 近年来,一些社会力量(如环保NGO、媒体和公众)也开始逐渐参与到环保中来。虽然中国当前还没有为这些社会力量参与环保提供充分的制度空间,不过这些力量正在逐渐壮大并开始影响政府的某些决策结果。社会力量的介入使得中国的环境管制体制开始从政府主导向多元参与的方向发展。当前最应该考虑的是如何通过制度的设计正确引导和发挥社会力量在环保中的作用以及如何避免由任何一个利益集团(包括政府和企业)主导有关环境的决策过程。　　 作为一个全球性的热门话题,环境问题已成为国际政治重要内容之一,成为国际合作和交往的重要内容之一,也成为国际政治斗争的导火索之一。而中国的环境问题也不再仅仅是中国自己的事情,中国不得不面对来自于国际社会越来越大的环保压力并作出某些政策反应。　　 总之,国家(政府)在环境治理体系中越来越表现为三重身份:一是在国际上作为民族国家的整体利益代表,体现包含全体国民利益在内的整体环境利益；二是在国内相对于“地方”而言,“国家”代表中央的意志；三是相对于公民、社会而言,“国家”代表进行社会管理的政权系统的取向。本文从分析环境管制的概念入手,以国家在环保中的这三重意义为切入点,从中央-地方、国家-社会以及国内-国际关系三个视角综合分析影响我国政府环境管制的各种力量以表明我国环境保护的结果并不是政府一方意愿的直接结果,而是各级政府、各种社会力量乃至国际因素综合影响的结果。