在现代国家中,大众传媒是民意和公共政策之间的一个极为重要中介因素。在西方,无论是政府、政党还是利益集团和民众,都经常性地利用大众传媒,或是推行其政治主张,或是宣传其候选人,或是表达其利益要求。正是在这个意义上,媒介成为民主政治正常运转的不可或缺的一个环节。媒介、民意和公共政策之间的关系也因此成为政治传播学的主要研究对象。在当代中国,随着经济改革的发展和社会转型的加速,大众传媒对公共政策过程的影响力正在增强,影响方式正在改变。但与实践的进展形成鲜明对照的是理论研究的匮乏:资料检索表明,系统地研究大众传媒在当代中国公共政策过程中的角色和功能的文献屈指可数。本文即是从交叉学科的视野出发研究该问题的一次尝试。这一研究对于政治改革和新闻改革都具有较强的借鉴和参照意义。本文从横向和纵向两个方面来探讨这一问题。在横向上,本文按照政策过程的一般理论框架,将其分成相互关联的三个环节,即公共政策的议程创建、利益表达与利益综合以及政策执行,并分别论述媒介在这三个环节中所发挥的功能及其与相关因素的相互作用。在纵向上,本文则试图通过对三个主要影响因素的分析,探讨自90年代以来,大众传媒与社会、政治的关系所发生的变化,以及这种变化如何影响到媒介在政策过程中的作用。文章共分四个部分,其主要内容如下:第一章:在当代中国,促成公共政策议程的创建的因素最主要有以下几种,它们是:政治领袖、突发事件和危机事件、广泛的民意以及大众传媒。大众传媒不仅可以通过调查性报道直接引发决策层的关注,同时,它也作为中介因素和其他几种促成因素产生互动,共同推动政策议程的创建。这样,就形成了自上而下的“动员模式”和自下而上的“危机模式”、“新闻调查模式”、“民意模式”等。在不同的模式中,媒介扮演了不同的角色,如“集体的组织者”、“事件报道者”、“议程建构者”和“公共论坛”等。90年代以后,媒介“舆论监督”(以调查性报道为主)和“突发(危机)事件报道”均取得了长足的进步,对政策过程的影响也有明显增强。但是,旧有的体制性因素仍然制约着媒介功能的发挥。因此,当务之急是改变对大众传媒的管理方式,从法律上明确媒介的地位和权利。第二章:90年代以来,大众传媒在代表民众进行自下而上的利益表达方面的功能有所增强,有力地推动了公共决策的民主化和科学化。这不仅体现在媒介在内容的创新上——如公众参与式节目的兴起等,也体现在媒介对特定群体的利益代言上,如一些报纸对弱势群体的长期关注。同时,媒介与知识分子的互动也通过公众舆论对政策过程产生着深刻的影响。不过,不容忽视的另外一个方面是,我国传媒本身也置身于双重利益结构的制约之中:由行政隶属关系而形成的行政利益结构和传媒市场化进程<WP=6>中所形成的市场利益结构。这种利益结构模式在特定情况下对传媒上的利益表达行为产生了深刻影响:如地方权力部门对媒介进行干涉所形成的媒介上的“地方保护主义”,以及市场经济中的强势利益集团对媒介的控制。第三章:在我国,宣传党和政府的路线、方针、政策是大众传媒的基本任务,传媒的宣传功能是媒介与政策过程之关系的主要方面,它体现着传媒体制和多年来的新闻工作传统所形成的角色意识——“(党)组织喉舌”。在当代中国,典型宣传、热点引导和大规模政策动员是传媒进行政策宣传的常用模式。第四章:90年代以来,有三种因素对大众传媒在政策过程中的作用方式产生了深刻的影响,它们是:互联网的兴起(技术层面)、传媒的市场化(经济层面)和社会转型(社会层面)。尽管这些影响在不同的层面产生,但一个共同的特点是,它们都促使大众传播活动必须向更为公开、更为规范的方向转变。总体上说,大众传媒在政策过程中的角色和功能的变迁趋势可以用“从‘组织喉舌’向‘社会传播机构’的转换”来概括。这一转换虽然在实践层面已经是一个正在发生的事实,在观念层面也得到了社会的普遍认同,但在体制层面并没有引发相应的改革。新闻改革必须在此方面取得突破性的进展,才能适应社会变革和政治发展的需要。文章的主要不足在于,对于某些案例,在分析的深度有所欠缺。在政治传播研究中,民意、媒体报道和政府意图之间的因果关系往往并不能很清楚地辩明:是媒介影响了民意?还是民意影响了媒介?抑或是政府有意识地通过媒介引导了民意的方向?这一问题在有些事件中容易得到澄清,如媒体在突发事件中对民意的引导以及对政策议程的建构。但在一些长期性的问题上,则难以说清究竟是“谁”在影响“谁”——例如“消费者权益运动”这类问题。对于这类相关的政策过程,惟有进行长期的跟踪实证研究,方能深入地理解媒介的角色。这是有待未来的研究来补充论证的问题。