秦始皇帝陵是我国历史上第一个皇帝嬴政的陵墓,其修建历时之久、用工之多世所罕见,陵墓内部结构繁杂、规模宏大、物藏丰富,具有极高的历史文化价值。在为世界展示中国古代秦文化、输出文化价值的同时也给当地带来了极大的经济效益。1987年秦始皇帝陵连同秦兵马俑坑被列入世界遗产名录,除了国际上大量的保护文化遗产的相关条约、宣言外,国家文物保护部门和陕西省政府十分重视在保护中开发这一文化遗址,先后出台了一系列文件和诸如《陕西省秦始皇帝陵保护条例》和《秦始皇陵保护区规划方案》等法律规范,还成立了秦始皇帝陵博物院等管护机构,对帝陵的保护取得了突破性的进展。尽管如此,秦始皇帝陵开发和保护工作仍然需要进一步开展。在开发过程中存在着开发模式固化导致转型困难、开发体制缺乏科学系统的规划以及开发活动缺乏主动性等问题;在保护过程中,相关法规随着时间推移已不能适应当代社会发展,再加上对帝陵保护所作规定的都是地方性法规和规范性文件,由于地方立法效力较低、法律条文概括性强、没有明确权力和责任,在具体实施有所制肘,难以对帝陵进行全面保护。此外,帝陵的保护管理方面也存在着组织权责不明确、规划管理不科学等问题。因此亟需对帝陵的开发和保护工作进行法律规制。在面对秦始皇帝陵的开发与保护冲突时,应当遵循法律规范所明确的“保护为主,抢救第一,合理利用,加强管理”的原则。保护为主开发为辅,在这个过程中要处理好出土文物的保护问题和帝陵作为文化遗产进行保护时与当地发展经济之间的平衡。对此,本文针对秦始皇帝陵开发存在的问题提出制定法规和政策规制不合理的旅游开发行为、完善开发体制、制定后续的开发规划,转变开发的模式等建议;而针对帝陵保护中存在的问题,本文提出了尽快制定国家层面的法律、尽快完善现有法律规范、尽快出台新的对应法律法规、设立专门的文化遗产管理机构、提高民众以上和引导民众参与等建议来平衡帝陵保护与当地群众生产生活、城市建设、旅游开发的矛盾,以期在将来的秦始皇帝陵保护和开发中能够起到实际作用。