土地供给参与宏观调控是我国土地公有制条件下产生的制度。2003年政府运用土地供给对土地市场进行宏观调控,土地供给逐渐成为我国调控房地产市场的重要工具和手段。与财政、货币、产业政策等传统的宏观调控工具不同,土地供给以土地利用规划、土地利用计划、土地价格等作为调控的制度工具,具有调控手段与调控对象同一性、与传统调控工具协同性、调控的社会关系多样性等特征,有效的弥补了财政、货币、产业等传统调控手段对于房地产市场调控的不足。我国政府以土地供给为调控工具和手段对房地产市场进行调控的行为必须依宏观调控法进行,遵循宏观调控法的规定。然而在现阶段,我国土地供给调控法律制度在运行过程中还存在着以下问题:第一,土地供给参与宏观调控偏离公益目标,表现在公益用地范围的立法界定不清晰、耕地保护功能被削弱、保障性住房用地和生态用地在供给总量和供地结构上都存在着偏差;第二,中央政府与地方政府在土地供给调控的利益取向不一致。中央政府与地方政府调控权配置不合理,土地资源配置权与地方分权错位,土地利益分配机制不合理;第三,调控程序规范缺失,表现在宏观调控中信息不对称现象的广泛存在、土地利用规划和土地利用计划决策中的公众参与程度较低;第四,制度工具的配置不符合比例原则。表现在:制度工具不能够及时回应市场的制度需求,如在土地利用规划欠缺刚性约束、土地利用计划欠缺利益调节机制、土地价格的法律规制欠缺常态化等方面。上述问题影响了政府在土地参与宏观调控决策过程中的公正性,调控的制度功能得不到有效发挥,调控效果被削弱。土地供给参与宏观调控涉及到多个学科领域,本文综合运用政治学、制度经济学、土地管理学、社会学等多学科的分析工具,并以法学分析为核心,梳理了国内外关于宏观调控制度、土地管理制度、房地产宏观调控政策等方面的内容。笔者发现,土地供给作为宏观调控工具与土地所有制形式有关,在我国现行的土地公有制的制度前提下,政府对土地供给总量和供给结构的控制更具有制度优势。我国将土地供给视为宏观调控的工具和手段具有突出的本土特色,与我国现阶段处于经济转型时期的特殊社会环境相适应的。但是,土地供给参与宏观调控是新生事物,如何在宏观调控法律框架内良好的运行在学术研究层面还有很大的研究空间。我国学术界持续关注着土地供给在宏观调控中运行的经济绩效,却忽视法律规范在土地供给参与宏观调控过程中对政府权力的约束、对调控目标公益性的维护、对调控程序正当性的规范等方面的重要作用。目前,我国经济改革的进程已进入深水区,土地财政也面临着制度转型。土地参与宏观调控制度规范应从传统的行政模式转化为法治模式。宏观调控法治化要求政府对市场的干预正当、适度并遵循正当程序,要确保政府宏观调控决策以社会公共利益为本位,平衡社会各方利益需求;合理配置中央与地方政府的调控权力;通过合理配置制度工具,最大限度的克服政府的调控失灵,实现宏观调控决策的公平正义。宏观调控法治化的要求为宏观调控行为设置了正当性标准,基于此,笔者从调控目标、调控权力、调控程序和制度工具配置四个方面,构建了土地供给参与宏观调控的法理模型,为土地供给宏观调控行为提供可依据的正当性标准:第一,在调控目标上,宏观调控的基本目标是要实现社会总供给与总需求的平衡,保障社会公共物品的供给,维护公共利益。以此为基础,土地供给参与宏观调控的核心目标就是要维护社会公共利益,首先要保障房地产市场的稳定发展,其次要保护耕地“红线”和粮食安全,再次要保障基本居住权,最后要保护生态用地;第二,在调控权力合理配置上,要保障调控主体法定和授权法定,要保障调控权力得到法律和行政法规的授权;要保障调控权力在中央政府与地方政府间进行合理配置,中央政府与地方政府间调控权合理划分,如规划权在中央与地方的分权;第三,在调控程序上,中央政府在制定调控决策的过程中要注重公众参与机制,如在土地利用规划的编制过程中听取地方政府、市场主体、利害关系人等意见和利益诉求,保持中央与地方间的信息畅通,健全我国的政府信息公开制度,提升政府宏观调控决策制定和执行过程中的信息收集与处理能力;第四,在制度工具配置上,健全和完善制度工具的相关法律制度,使制度工具的配置更加符合比例原则,如确保土地利用规划的核心调控制度的地位、加强土地利用规划的刚性约束力,合理编制土地利用计划,强化土地利用计划对土地市场的回应性,并强化土地价格的杠杆作用。笔者考察了代表性国家和地区关于土地参与宏观调控的立法情况,列举了美国、日本、德国、英国、香港等国家和地区关于宏观调控基本立法及土地参与宏观调控的特色制度,如德国的土地规划制度、日本的地价公示制度、美国和英国的公众参与制度、香港的土地计划制度等,分析了各个国家和地区的立法和制度经验,为我国土地供给参与宏观调控制度的完善提供了借鉴和立法参考。针对我国现阶段土地供给参与宏观调控的法律制度运行中存在的问题,本文提出了完善相关法律规范的立法建议:第一,在调控目标层面,强化土地供给的公益性目标,使中央政府与地方政府在调控目标上保持一致;第二,在调控权力层面,合理配置调控权,确立中央政府决策者和立法者的地位,给予地方政府适当的权力,如在执行中央政府调控决策中针对本地区事务具有一定的立法权、在编制和执行本地区的土地利用规划和土地利用计划的过程中拥有一定的自主权等;第三,在调控程序层面,健全政府信息公开制度,加快中央政府和地主政府在信息收集方面相关制度的建立和健全,出台相关立法确立和规范公共参与机制;第四,在调控工具配置层面,强化土地利用规划的法律规范地位,提升编制土地利用计划的合理性和科学性,完善土地的定价机制和公示机制,发挥土地价格调控房地产市场的杠杆作用。