十八大以来,国家对环保制度进行了一系列改革,加强了对地方政府在环境治理中的责任追究,如“党政同责、一岗双责”制;国家对市县级环保机构进行了垂直管理改革,将其监测监察职权上收到省级政府,使环境监管权更具有统一性。十八大以来我国实行最严格的环境保护制度,对环境治理的重视程度达到了前所未有的高度。地方政府环境治理效果有了明显改善,但环境污染现象依然存在、环境低效现象依然存在。随着环境问题的复杂性与不确定性,环境保护与污染治理是我国政府与学术界关注的重点领域。我国是行政主导的环境治理方式,根据委托---代理理论,地方政府治理本行政区域内的环境问题,尽管取得了一定的成果,但环境问题依然层出不穷。究其原因,与其说是生产技术的落后或是市场化手段失灵致使污染物排放量增加,不如说是环境治理背后的制度原因。地方政府在环境治理实践中,环保监管与环保问责力度较小、环保权责不匹配、环保执法力度偏软以及环保激励机制不完善等约束因素,导致环境治理陷入困境,即我国的环保成本较高,环境治理效果没有到达理想状态。公民和社会组织作为环境治理的体制外因素,或者说这一变量,能够爆发巨大的潜力。但根据观察发现,这一潜力并没有真正发挥出应有的作用。本文主要从两个方面即行政系统的内部因素和政府的体制外因素来分析制约环境治理效果的主要原因。影响环境治理成绩的内部因素主要是包括环保执法、环保监管与环保激励机制三个方面;外部因素主要是公众参与动力不足、参与效果不理想;环保组织在环境治理中所发挥作用有限。正确分析地方政府环境治理困境的原因,以及破解环境治理困境的出路,需要一个逻辑一致的分析框架:地方政府环境治理的效果,一方面取决于地方政府自身的行为逻辑以及制度运行模式;另一方面取决于行政体制外的公众参与状况。本文分别从体制内与体制外两个维度来分析地方政府环境治理效率低的原因,并提出相应的破解路径,从而提高地方政府环境治理的效率。