人类对北极航道的探索起始于16世纪,但在北极严酷的气候和地理环境下,要有效利用这条新航道注定不是一件容易的事。近年来,全球气候的持续变暖让北极航道的常态化利用成为可能,越来越多的国家开始将目光投向北极航道,北极航道的规模化商业开发利用势在必行。出于经济、生态、战略发展等各方面利益的考虑,中国也开始制定北极政策并日益重视北极航道的开发利用,希望借这条新航道减少航运成本、保障运输安全、改善经济发展布局,同时也能以此为依托打造“冰上丝绸之路”,为中国和沿岸各国带来更多发展机遇。在北极航道实现常态化利用的进程中,摆在我们面前的一个关键问题就是航道法律地位的问题,这一问题关乎航道航行规则,进而影响其航运价值。然而,各国对航道法律地位的认定却存在着立场上的分歧:航道沿岸国俄罗斯、加拿大从本国利益出发,划定直线基线直接将北极航道主要航段划入其内水范围,同时坚持主张北极航道水域是其历史性水域,以严格的法律法规加以管控,显然是将北极航道视为各自的内水航道;而美国、欧盟等则主张北极航道为国际航道,应实现自由航行。由此引发了关于北极航道法律地位的争议。事实上,对《联合国海洋法公约》和国际习惯法进行研究可以发现,俄、加两国在北极航道水域划定的直线基线并不合理,航道途经海峡并非俄、加内水而应属于用于国际航行的海峡,航道所经其他水域则是俄、加专属经济区,该两国提出的历史性水域主张更是缺乏法理依据。因此,在理想状态下,北极航道经过用于国际航行的海峡时应遵循过境通行制度,在其他航段航行时则适用自由航行制度,航道法律地位应为国际航道。但在实践当中,航道沿岸国俄罗斯、加拿大却已然形成对北极航道的实际控制,使得中国利用北极航道依然面临许多困境:国际方面,除《联合国海洋法公约》在北极航道法律地位争议中规制协调作用发挥不足,导致航道争议始终难以解决之外,俄罗斯和加拿大严格的管控措施、中国在北极事务中话语权的缺失,都增加了中国利用北极航道的难度;国内方面,缺少支持利用北极航道的配套政策法规,也使企业、个人对利用北极航道的积极性难以提高,建立在利用北极航道基础上的国家发展目标也难以实现。在重重困难中,中国利用北极航道,一方面要推动《联合国海洋法公约》在解决争议中发挥作用,特别是要明确“冰封区域条款”、历史性权利等关键概念,并借助《公约》争端解决机制解决争议;另一方面也要借鉴美、加合作协定,以订立双边条约的形式促进北极航道事务中的中俄、中加合作。同时,中国也要以各类国际组织为平台壮大非北极国家话语权,如推动北极理事会机构改革、促进新兴北极事务国际组织的构建和发展等。此外,还要完善中国国内的政策法规,以立法形式支持和保障国内民间力量利用北极航道,规范北极航运业务,促进国内各主体、各领域早日实现对北极航道的常态化利用。