监管和服务是政府的两大基本职能，整体上而言，政府既要监管又要服务，这是服务型政府的基本属性和价值体现。但这不等于每个政府职能部门既要监管又要服务，更不等于政府提供所有的监管和服务。两大职能如何在政府体系内外排列组合，是我国建设服务型政府之际需看清理顺的关键问题。受地方政府发展经济强烈偏好的影响，定位创建服务型行政组织的我国行政管理机关在实践中却出现了荒废监管、扭曲服务的趋势，这是面对上级政府和同级地方政府双重偏好、具备监管与服务双重职能的政府职能部门在建设服务型政府中遭遇的共同困局。在对服务型政府内涵不确定的情况下，在不能改变现有体制的情势下，“融合监管与服务，以监管促进服务，在服务中做好监管”成为众多政府职能部门试图解决问题的现实选择。然而融合不是解决了问题，而是让问题更糟糕，因为问题的根源在于职能的交叉和冲突。科学的解决之道应是分离职能，将部分职能交给社会，部分职能在政府内部重新划分，形成以专业化分工为基础的多元治理网络，这是中国建设服务型政府的理性路径选择。