清朝末年,封建财政集权体制逐渐崩溃,国家财权严重“外移”和“下移”。清廷不得不开始仿照建立西方财政体制,划分国家财政与地方财政。这一财政改革举措没有取得成功,但它是清末向西方学习进行财政改革的一个尝试,是近代化进程史册中的一页,并且为后来的财政改革提供了深刻的经验教训。民国建立之后,共和分权思潮十分流行。新政权的中央权威并未因清王朝旧政权的灭亡而增强,其财政状况亦是入不敷出。袁世凯统治时期,曾一度颁布实施国地收支划分标准,并进行了一系列配套改革,结果实现了中央财政的短暂集中统一;袁死后,地方军阀权势扩张,不仅中央所定专款,各省越解越少而终至于零,甚至常关税、印花、烟酒税也悉被地方各省截留,就连有外债关系的盐税亦为各省所染指。中央政府初则依靠内、外债勉强度日,继而外债因信用日益薄弱而中断;内债亦成了强弩之末,中央财政最后终至库藏如洗、罗掘俱穷。于是,缺少财政基础的中央政府名存实亡,仅仅成为各派军阀争权夺利的一块招牌而已。在这期间,北京政府又于1923 年仿西方直接税、间接税、行为税的近代税制对现有的和将征的各税进行了划分。这次划分最终也未能取得实施,但它同袁世凯时期的国地财政划分一样,都为南京国民政府时期的国地财政划分提供了宝贵的经验和教训。北洋政府统治16 年期间,前后两次划分国地财政。可见这一时期中央与地方围绕财政问题展开的博弈与斗争相当激烈。笔者通过厘清这一转型时期国地财政划分的运作实况,分析其失败的原因在于:中央权威不稳固;财政收支严重失衡;第一集团(中央)与第二集团(地方)利益相冲突;制度不健全;列强的干预等等。北洋时期的国地财政划分虽然没有取得成功,但较之清末国地财政划分,显然有很大的进步:国地两税划分的标准开始系统化;明确厘订国地财政划分方案;有过短暂的推行尝试。而且,北洋时期的国地财政划分为南京国民政府时期的国地财政划分奠定了基础。当然,与同时期的西方国家相比,北洋时期的国地财政划分只不过是一个失败的试验,但它的确是中国财政近代化进程史上非常重要的一页。