自1999年以来,我国进入老龄化社会阶段,老年人口占全国总人口的比重不断加大,并且表现出明显的高龄化、失能化、空巢化趋势,不少地区正在逼近“超老龄化”阶段。养老工作事关老年群体的基本生存需求,成为各级政府面临的重大民生课题。已有研究大多关注于以城市为主体的老城区服务体系建设,但基于公共服务均等化背景,从中国覆盖区域范围来看,大多地区内部经济水平存在显著落差,表现出城乡之分、地域之别,而如何将各种资源纳入到养老服务工作中,在更大范围内构建起覆盖城乡的养老服务体系,形成普惠,更是地方政府面临的艰巨任务。目前,学术界在养老服务的类型划分方面的观点较为一致,但在养老服务的属性问题上存在着明显的争议,并由此造成政府在养老服务供给中职责的模糊。大多数学者认为,养老服务具有基本保障功能,属于公共物品；也有学者认为,养老服务还应具备市场性、产业性特征,成为私人物品。从我国养老服务的实践看,作为公共产品的养老服务及作为私人产品的养老服务不仅是同时存在的,且在形态上经常是“混合”的。而从治理理论及物品的混合供给理论看,具有多重属性的养老服务的供给比一般公共物品供给更需要政府、企业和社会的合作。在厘清理论和概念的基础上,本文对具有典型城乡结合特征、地域较广、内部经济和地理状况差异较大的杭州市西湖区养老服务体系进行了分析,发现该案例构建起了以老年人需求为导向的城乡一体化养老服务体系,覆盖全区所有村、社区。其中,政府制定相关标准,搭建服务构架,投入资金支持；社区成为服务体系的支点和载体,社会组织被大量引入；养老服务企业因其机制上的优势,成为体系的重要参与者；多方力量在多维度合作互动,形成多重性质、多方资金、多元主体、多种模式混合供给的模式。通过西湖区的案例,本文得出了这样的基本观点：针对养老服务具有多重性质及养老服务对象的多重复杂需求,在养老服务中,地方政府在政策制定、服务运行体系构建、资金投入等方面负有基础性责任,否则覆盖城乡、体现均等化特征、兼顾各种需求的养老服务体系终将是水月镜花；同时,根据老人的社会性需求及养老服务多重物品性质,地方政府应在养老服务体系中有意识地以多种形式纳入社会及企业主体,从而在政府资源有限的条件下尽快地使服务体系有质量地运转起来,并具有可持续性。本文基于理论分析和单案例探索性研究而得出结论,因而结论必然具有假说的性质,然而文章至少揭示出,一个有效的养老服务体系中,政府、企业、社会各方均可承担适当的角色,且只有在一个有效运转起来的养老服务体系中,社会及市场才能在养老服务中更充分地发挥作用；这对于我国地方政府在养老服务体系构建方面具有相当明显的启发意义。