1989年,《中华人民共和国行政诉讼法》正式颁布,标志着具有中国特色的行政诉讼制度正式确立,该法是我国民主法治建设历程中的一个重要里程碑。行政诉讼法施行以来,一定程度上化解了行政纠纷,保障了公民、法人和其他组织的合法权益,促进了行政机关依法行政。但是,无论是行政诉讼法的规定,还是行政诉讼法的实施都存在问题,行政诉讼“起诉难”(或称“告状难”、“立案难”)就是当前人民群众反映强烈的问题之一“起诉难”实际上是当事人对行政起诉的主观心理感受。这种感受主要来自两个方面：一方面是当事人感觉向法院提起诉讼至法院立案的过程繁琐、复杂、不便,比如法院要求当事人反复补充、更正起诉状和起诉材料,法院审查起诉的时间漫长等。另一方面是当事人认为起诉符合法定条件,但法院还是不予立案,或虽立案,案件却难以进入实质审理阶段。人民群众诟病的主要是后者。司法实践中,不仅行政相对人感觉行政诉讼起诉难,法院同样感觉行政诉讼立案难。法官觉得有些行政案件受理了,很难“送出去”,或者原告诉讼请求涉及的问题不单纯是法律问题,法院处理不了,或者受理了某些案件,可能会给法院或法官带来诸多麻烦和困扰,法院对这些案件的立案,就很犹豫,甚至不愿意受理。行政诉讼“起诉难”或“立案难”的原因是多方面的,既有制度外的原因,也有制度本身的原因。我国行政起诉制度一方面,规定了比较严苛的起诉条件,并有严格的受理制度,这不利于当事人起诉权的实现。另一方面,相关制度和程序的缺失,比如诉讼要件规定不尽合理、驳回起诉裁定过于随意,当事人在立案审查过程中缺少最低限度的程序参与等,使得当事人即使进入了行政诉讼程序,起诉权也难以得到实质性实现。文章主体分为四个部分。第一部分行政起诉制度原理论。行政起诉制度,概言之,是有关行政起诉的制度,是国家为了保障当事人行政起诉权之行使而规定的一系列法律规则,包括起诉的条件、起诉的方式、法院对起诉的审查、起诉的效力以及司法救助与法律援助、对侵犯起诉权行为的救济等起诉保障制度。行政起诉权是当事人提起行政诉讼的权利依据,与民事起诉权相比,其具有单方性、政治性、处分的有限性、对行政权的反抗性等特点。行政起诉权的行使能直接启动行政诉讼第一审程序,并为行政诉讼功能的发挥、公众参与行政提供了可能性。行政起诉制度应以当事人起诉权之保障为构建与运行目标,在规制法院案件受理权的同时,还应保障起诉权行使的实效性。第二部分行政起诉制度比较论。域外一些行政法治环境较好的国家和地区对行政相对人权益的救济实行行政内救济和司法救济并行的双轨制,提起行政诉讼(司法审查)之前一般都会经过行政内救济程序,实行立案登记制。因此,在这些国家和地区提起行政诉讼(司法审查)基本上不存在困难。我国行政诉讼法为了防止当事人滥用起诉权,规定了严苛的起诉条件和行政化的立案审查制,一审行政诉讼程序的起点是法院受理而非原告起诉。起诉条件“高阶化”,不仅为原告行使行政起诉权设置了障碍,而且使法院在诉讼程序开始之前行使立案审查权的合法性受到质疑。域外的行政内救济先行原则、立案登记制、大陆法系诉讼系属理论和“两段式诉讼审理模式”以及当事人在受理程序(或诉讼审理阶段)中的程序参与权等经验都是值得我国行政起诉制度借鉴的。第三部分我国行政起诉制度运行论。本章从当事人起诉和法院立案两方面来考察我国行政起诉制度的运行状况。从当事人起诉来看,大多数当事人不会选择行政诉讼来解决行政纠纷,主要是因为当事人有后顾之忧,担心会遭受行政机关的报复,民众对行政诉讼实效性评价不高,对法院不信任,对行政诉讼没有信心。从法院立案来看,我国行政诉讼立案整体情况比较惨淡,一审行政诉讼案件数量少,占一审案件的比例极低,这反映行政诉讼利用率低,行政案件的“出口”问题是法院立案时必须考虑的因素。在具体个案上,行政诉讼立案存在选择性立案,表现为对地域、立案时间、案件类型、当事人(原告)的选择。法院之所以会进行选择性立案,是因为审慎立案的司法政策、法院的司法资源欠缺和司法能力有限、法院规避和降低审判风险。行政“起诉难”或“立案难”是我国行政诉讼制度实施陷入困境的一个缩影。第四部分我国行政起诉制度完善论。我国《行政诉讼法修正案》(草案)虽然确立了人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权,扩大了受案范围,增加了口头起诉方式,强化了法院受理程序约束,明确了法院侵犯当事人起诉权的责任,但并未从根本上改变起诉条件“高阶化”与立案审查“行政化”。行政起诉制度不仅应在形式上尊重行政起诉权,立法上起诉条件形式化,实行立案登记制,让当事人能够无障碍地进入行政诉讼,通过起诉直接启动行政诉讼第一审程序。更应当使行政起诉权得到实质性保障,科学、合理设置诉讼要件,确立行政内救济先行原则,规范驳回起诉裁定,同时完善起诉权的救济制度与其他保障制度。