划拨土地使用权制度形成于计划经济年代。改革开放后,在建立土地有偿使用制度的同时,也继续沿用了划拨土地使用权制度。然而,这种简单的沿用,导致我国土地市场混乱,不利于经济的发展。本文认为划拨土地使用权制度存在的弊端在于:划拨土地使用权与传统国家土地所有权相互矛盾冲突,划拨土地使用权无偿性的立法界定引发现实冲突和矛盾,划拨土地使用权定位和制度执行的混乱导致隐性市场的出现,直接阻碍了统一有序的土地市场的建立。笔者分析了弊端产生的原因,并针对此提出了解决问题的宏观思路:依据土地用途将划拨土地使用权区分为公益性划拨土地使用权和非公益性划拨土地使用权,今后划拨土地使用权的取得将严格限定在社会公益目的的用地上,并严格界定“公益目的”以及统一规划划拨土地使用权的适用规则。最后,允许存量的非公益性划拨土地使用权在满足一定条件下的流转和处分,实现商品化,推进我国土地有偿使用制度改革的不断深入发展。通过对划拨土地使用权制度的制度整合与创新,建立新型的土地利用“双轨制”。