自2008年年底以来,中国为实现保增长、调结构与惠民生的公共财政目标,积极探讨结构性减税政策。营业税改征增值税①实际上是继增值税改革的逐步完善后,逐步进入收尾阶段的重要改革。所谓增值税改革的逐步完善是指增值税的转型先从生产型的增值税改为消费型增值税,而后进一步将增值税的征税范围扩大到原来的营业税征税的行业,并随着征税范围的不断扩大,最终覆盖生产和服务的全部环节,从而解决了混合销售、兼营给税收征管带来的困扰,使生产和流通等环节重复征税的税制安排成为历史,所以说,营改增是财税改革的重要一步。本文在总结营改增的研究文献的基础上,进一步就营改增政策实践中所显现的主要问题进行讨论,并通过行政层级差异、行业差异和要素差异分析影响营改增政策效果的因素。研究进一步从诺思的制度分析框架来构建营改增的政策效果分析框架：第一,对纳税人税收负担的影响；第二,对企业研发和创新的影响；第三,对人力资本投资收益的影响；第四,对政策法律化进程的影响,并将影响营改增政策效果的行政层级差异、行业差异、要素差异三个因素纳入分析框架之中,得出下列结论：第一,行政层级作为制度执行过程中的直接管理者,对营改增政策效果影响不显著；第二,营改增政策对于企业的转型升级有明显的促进作用；第三,由于人力资源的滞后效应,营改增对就业数量的促进作用不明显,但其对就业质量的提高作用显著；第四,唯有通过制度的顶层设计,减少市场的交易成本,才能有效保护合法主体的权益,这需要广泛的民意参与度,推进税收政策的法律化进程,并进而从增进经济社会绩效方面提出若干政策建议。首先,完善公平合理的税收体系,推进税收政策法律化；提高税收成本效益,推动行政体制大部制改革。其次,政府部门精简放权,进一步培育壮大市场,重塑资源配置制度；增加财政收支透明度,合理划分财权和事权,重新界定基本公共服务责任主体,在制度框架下降低企业的交易成本,进一步构建改革的长效机制。