作为“城之尾,乡之首”的小城镇建设,在当前市域城市群竞争中的背景下,有着十分重要的作用。大城市周边的小城镇处在市域城市群的竞争体系中,受到大城市的辐射、扩散和周围农村腹地的影响。要提高市域城市群的竞争实力,政府就必须在政策上予以创新。本文基于城镇化发展、公共政策创新、市域城市群等理论,以特大城市周边的小城镇开发机制为切入点,研究上海市宝山区罗店镇的开发机制,剖析特大型城市周边的小城镇建设在市域城市群发展的背景下,该如何创新开发理念。通过小城镇开发的创新,对进一步完善市域城市群建设做了简要的思考。本文首先介绍了市域城市群与特大城市的发展,对于市域城市群、都市圈、特大城市进行了概念上的界定,对城市群中的各类小城镇的开发模式进行了比较,并详细介绍了上海城镇体系的建设情况。还介绍了市域城市群建设中的政策创新,介绍了政策创新的相关理论,分析了市域城市群建设对小城镇发展政策创新的要求,介绍了小城镇发展政策创新的主要内容。在此基础上,以上海市宝山区罗店镇开发中的政策创新及其优势条件为实例研究,分析了罗店镇开发的政策创新对上海市域城市群建设的意义。