作为一种撤销行政行为的裁判依据,滥用职权在我国行政诉讼当中被适用的次数非常之少。在这个现象之下有四大问题:第一,滥用职权的定义长久以来没有得到统一,理论和实践方面虽然有很多解释,但是它们的出发点都大相径庭,彼此也没有一致的结论。没有统一的定义降低了滥用职权在行政诉讼中的可操作性;第二,《行政诉讼法》中的滥用职权和《刑法》中的滥用职权、日常用语中的滥用职权发生混淆,这种混淆会令滥用职权裁判的监督领域、监督对象和监督方法等方面产生偏差和错误;第三,适用滥用职权依据意味着对行政机关作出很高程度的负面评价。“滥用”有过度、胡乱使用之义,与“职权”相连,便直接指出了行政机关没有以规范的方式行使自身所有的职权。与其他裁判依据相比,滥用职权所涉及的范围更广,程度更深;第四,法院在诉讼实践当中有避免适用滥用职权依据的倾向。适用滥用职权依据就等于要在判决文书中否定行政机关本身,而不能仅仅围绕行政行为或者结果展开说理。为了避免作出矫枉过正的裁判,法院往往会选择其他裁判依据来撤销行政行为,这造成了滥用职权的“隐身”。绕开滥用职权,以其他依据作出撤销判决,这种方法虽然可以同样达到撤销行政行为的效果,但是长此下去会破坏整个撤销判决的体系:滥用职权不能被正常地适用,长时间地闲置将会使其失去作为裁判依据的意义,其他裁判依据在这种情况下就成为了代替滥用职权发挥作用的工具,它们自身的内涵也会逐渐变得模糊。滥用职权的“隐身”会弱化司法审查对行政行为的监督力度,这种现象应当被予以改善。要正确认识滥用职权,必须直面滥用职权。在《行政诉讼法》中,滥用职权指的是行政机关违反法定目的滥用自由裁量权,行政机关在行使自由裁量权时可以自行对种类、幅度和方式等内容进行选择,其中存在着行政机关主观意志发挥作用的可能和空间。而滥用职权又是一种严重的违法情形,在这种情形中自由裁量权已经脱离了一般的职权行使状态,产生了“在正常情况下根本不可能出现的结果”。“滥用”二字将不可避免地对行政机关进行评价,结合自由裁量权的特征,法院适用滥用职权时应当审查行政机关的主观意志,它在滥用职权情形中发挥着重要的作用,应当作为滥用职权的构成要件。在滥用职权情形中,行政机关的主观意志应为故意。与超越职权和明显不当相比,滥用职权突破了正常的职权行使状态,造成了严重不合理的结果,对于这种反常的状态和结果,行政机关抱有清楚的认识和积极追求的态度。清楚的认识和积极追求的态度来源于违法目的,违法目的和简单的不符立法目的不同,前者和法律规定、原则和精神背道而驰,其始于不良动机,旨在实现私利,和立法目的毫无关联。总而言之,行政机关的主观故意贯穿着滥用职权的全过程,在不良动机的驱使下,行政机关产生了一种违背立法目的的故意。行政机关主观意志对于滥用职权而言具有独特性,其他裁判依据不宜将行政机关主观意志作为构成要件,这将没有必要地提高司法审查的难度,同时,这种做法可能会将滥用职权上升至“行政违法”的概念,“反噬”其他裁判依据。将行政机关主观意志作为滥用职权的构成要件,是要让滥用职权裁判扮演兜底性审查的角色,以免行政机关在各方面符合法律规定,却对相对人造成实质侵害的情况发生。在实践中,行政机关的主观意志应当得到规制。一方面,可以活用行政听证制度。行政听证存在于行政行为作出之前,在这个三元结构的平台上,相对人可以更好的进行陈述、申辩,行政机关也需要对与裁量有关的因素进行解释,它的主观意志在这个过程中接受了检验,行政行为具有滥用职权情形的可能性被予以降低;在另一方面,在行政诉讼中需要建立切合实际的审查步骤。首先,法院应当划清行政领域,不能对羁束行政行为进行合理性审查;其次应当分析裁量结果,观察裁量权是否有陷入滥用状态的可能;再次应当在有条件的基础上,调查在行政行为作出之前行政机关是否有不良的动机和违法的目的;最后确定行政机关的主观故意,作出稳妥且具有说服力的滥用职权裁判。