近年来,民用无人机产业迅速发展,其种类日益丰富、性能逐渐增强、价格日趋低廉,由此引发了扰航、恐怖袭击、侵犯隐私、犯罪活动、影响公共安全等一系列问题,引起了国家管理部门的重视,从2015年起,民航部门陆续颁行了一系列管理规定,但未能明确匹配的处罚,而在《中华人民共和国飞行基本规则》等法律迟迟不做修订的情况下,目前绝大部分无人机飞行在本质上仍然属于“黑飞”,无人机管理难以将合作对象与非合作对象进行切割,作为实际执法部门的公安机关仍只能依据《中华人民共和国治安管理处罚法》进行处罚,这使得管理工作面临着巨大的矛盾。2017年起,国家空管委开始对《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》公开征求意见,无锡、深圳等地方政府也陆续开始推动地方立法,这是一个显著的进步,但经过仔细研究,首先这些法律法规在设计上就存在不少问题。其中《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》在无人机分类定义、反制设备的使用规定、飞行计划要求、处罚主体单位等方面存在硬伤,《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》在开放空域权限、大型活动备案流程、处罚额度等方面存在问题。总体来看,无人机管理专门法要完善还有一定的改进空间。由于国家与地方同时开始推动立法,因此必然涉及范围划分的问题。在空域方面,笔者建议由空管委开放一般超低空域明确航空管制区,地方政府补充禁限飞区。在无人机飞行计划及空域申请机制方面,笔者建议由国家层面立法明确飞行计划申请平台的搭建及管理主体,地方层面通过立法保障各地功能的调整与增加。在违法处罚的方式与额度划分方面,笔者建议由国家立法明确处罚方式与最低额度,地方立法明确实际处罚额度。立法的推动必须考虑执行的可行性,因此必须明确执法主体,同时考虑法律落地的实际情况。目前无人机管理主要涉及空军、民航、公安、市场监管等部门,其中空军与民航应作为空域管理部门、公安作为地面安全管理部门、市场监管作为行业管理部门,各司其职的承担具体执法工作。为与实际工作接轨时,在立法上还应完善以下部分:一是无人机飞手持证要求与身份信息管理,二是处罚金额的设定,三是防范措施的法律保障,四是与政府管控平台进行配套。此外,目前在无人机管理立法上,还有一些问题具有争议,仍待进一步研究:一是空域划分方式,二是无人机生产企业提供的数据范围,三是信息审查的严格程度,四是侦测反制设备超标的解决方法,五是穿越机等微小无人机的纳管方法,六是经营行为的管理,七是无人机零配件流通的管理,八是无人机管控的代价与收益。