作为农业大国,农业的发展为我国国民经济发展奠定基础,但是农业领域的生产项目高风险与低收益的特点,决定了商业性金融机构对农业领域的资金支持是不足的。因此,为解决农业生产流通领域资金不足的现状,政府在农业领域构建了政策性金融制度,成立了我国唯一一家政策性金融机构——中国农业发展银行,来实施农业政策性金融制度,所以农发行是我国农业政策性金融制度的承载体。中国农业发展银行自1994年成立以来,经过二十多年的不断发展,有利的维护了国家粮食安全、市场稳定以及农民的收益,推动了现代化农业、社会主义新农村的建设以及城乡的一体化发展。同时,中国农业发展银行也遇到了诸多问题,如市场定位不清晰,摇摆于政策性与商业性之间;筹资机制不健全,不能满足农业经济可持续发展的要求;监管机制比较薄弱,不利于农发行的持续发展等,这些问题阻碍了农发行的发展进程。因此,要想实现农发行的长期稳定发展,必须对其进行改革。本文采用DEA-Malmquist模型,主要通过Malmquist指数对农发行的经营效率进行分析,分析出如下结果。第一,农发行技术进步效率降低,因为其使用资金的效率不高,而且经营费用过多;第二,农发行在充分利用现代金融技术方面做得不够;第三,农发行处于规模不经济阶段,如何协调内部机构使其在扩大规模的同时降低平均成本是改革的重要方向。农发行既要考虑经济利益,同时需要顾虑社会利益,农发行利用其诱导虹吸功能,在牺牲自身经营效率的前提下,吸引了大量商业资本和民间资本进入相应产业,大大促进了相应产业的转型与发展。本文通过对国外政策性金融机构改革与创新的研究,并结合国内农业发展的实际情况,得出我国农业政策性金融只能加强、不能削弱;本文为我国农发行的改革发展,提出了以下措施:设置严格的业务风险隔离制度,实现业务发展机制的创新;引入风险转嫁机制,实现风险管理机制的创新;加强对信贷投向、客户群体、担保方式的优化,实现信贷结构的优化等。