宅基地制度改革是我国深化改革和法治转型的一扇重要窗口,而宅基地使用权流转是其关键议题。相关法律和政策严格限制宅基地使用权流转,大量闲置宅基地和隐形流转的社会现实影响了法律实效性,削弱了司法正当性。由此启动的改革试点为相关法律变革贡献了地方经验,农地三权分置由政策入法的路径也为宅基地相关规则的构建提供了借鉴。在法律和现实冲突的背景下,在私法与公法的博弈中,如何理解与构建宅基地使用权流转的法律体系和规则成为了一项颇具中国特色的理论命题和实践课题。宅基地使用权流转的政策和法律目标决定了其权利规则内容。建国初期,以配置农地权利为主要目标,忽视了宅基地权利规则构建;为解决化公为私的法律困境和实现公有理想,宅基地两权分离架构形成,以政策形式确立农民使用权,并为1975年宪法所确认。八九十年代,在保护耕地的约束下,分别以发展农业生产和支持城市房地产开发为目标严格管控宅基地使用权流转。转向新农村建设时期,为保障农民权益将宅基地使用权纳入用益物权体系内;在乡村振兴中,宅基地使用权流转的根本目的是公平发展与治理现代化。面向改革实践,宅基地使用权流转存在制度供给不足、法理不畅、公私法错位的困境。浙江义乌市探索三权分置,将使用权作为完整的用益物权予以流转;贵州湄潭县将宅基地使用权变更为集体经营性建设用地,将权利性质转换后流转;四川泸县在宅基地上同时设立宅基地使用权和建设用地使用权,对权利予以分离后流转。综合各地改革经验,总结出以下可行性政策框架:（1）设立集体参与交易、收益分配机制和优先回购权以强化集体所有权;（2）破除使用权流转的集体地理边界,设立县域和农民身份双重边界;（3）将流转方的条件设定为进城落户人员和具有其他地区户口的人员,细化合法稳定居所标准等;（4）允许探索多种流转方式;（5）以“农民—集体—乡镇”为核心确定流转程序。应从法律目标、立法原则、私法赋权和公法规制四个方面构建相关体系和规则。在工业化（现代化）总目标的指引下,将乡村振兴、乡村治理化和盘活利用宅基地分别作为最高立法目标、主要立法目标和直接立法目标。不宜将市场化作为立法目标。其次,在遵循效率与公平相统一原则、法律保留原则和多样化设计原则的基础上,将尊重农民意愿、保障农民权益作为直接原则内容,将耕地保护和一户一宅作为间接原则内容。再次,在私法中落实三权分置,明确资格权的农民身份定位,流转方和受让方均享有资格权,内容为优先受让权和获得集体部分权益的权利,使用权为完整的用益物权。最后,国家管制权的法理和未完成的城镇化的现实情况使得公法调控宅基地使用权流转具有正当性和必要性。在现阶段,应制定行政法规或部门规章,设置资格条件、流转流程、权利保障救济三类条款。具体包括:将流转方限制为以进城落户人员为主体的农民,受让方限制为县域范围内无宅基地农民,流转程序应为“农户申请—集体同意—乡镇审批”,对妇女等弱势群体权利予以保护并提供救济渠道。