1978年改革开放以来,我国诞生了各类开发区。包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、国家级出口加工区、国家级保税区、国家级边境经济合作区、其它国家级开发区(包括度假区、保税港区、物流园区等),其中经济技术开发区和高新技术产业开发区涉及国家级、省级、省以下三个级别。这些开发区的管理模式一般是设立管理委员会,代表所在地政府对开发区事务统一管理,管理委员会还可以成立若干工作机构,负责管理具体事项。随着开发区的进一步发展,管理委员会的问题也逐渐暴露出来,其中最主要的就是法律地位不明。把开发区管理委员会定位为“法律、法规授权的组织”、“派出机构”或“派出机关”都是不准确的,应该从开发区的实际出发,在新的形势下对开发区管委会的职能进行重新的界定,同时对我国的行政主体理论进行反思,参考大陆法系国家的公法人和行政主体理论,对开发区管理委员会的法律地位重新定位。开发区管理委员会应具有完全的行政主体资格,对一些发展成熟、职能范围较广的开发区管理委员会,在具备一级政府条件的,可以“升格”为一级政府。但对另一些职能比较单一,规模小的开发区管理委员会,其符合公法人法律特征,笔者试图在我国行政法上引入公法人的概念,并用公法人的概念来解决开发区管理委员会的法律地位问题。