“三农”问题是中国经济在转型中面临的重大问题,集中表现为农业生产效率低,农村经济发展缓慢,社会事业滞后,农民收入低,权益得不到保障。“三农”问题已不仅仅是其本身的问题,它对中国社会经济系统中的各个环节和主体的全面发展都有重大的影响。“三农”困境已成为实现工业化、城市化和构建和谐社会的瓶颈。因此深入研究我国“三农”困境的深层次原因及解决对策具有重大现实意义。鉴于现有的国内外研究成果在解释现阶段我国“三农”困境形成的原因方面的局限性,本文引入利益集团理论,从利益集团参与决策行为的角度解释我国“三农”问题难以解决的现实原因。本文认为,城市利益集团与广大农民利益群体之间在力量对比上的不平衡性是导致“三农”困境的根本原因。换句话说,人数众多的农民群体目前并没有形成真正意义上的农业利益集团。数千年来,中国的农民在历史积淀与文化传统的影响下形成了以保守、封闭为特征的社会结构,这种保守的倾向使得农民的利益诉求变得十分微弱;中国农民在分布上极为分散的特征使集体行动的组织成本极为庞大,农民组织起来进行集体行动变得十分困难;建国后确立的重工业优先发展战略及其相应的制度安排直接导致了我国农民在资源控制上的弱势地位。城市偏向的初始制度安排赋予了城市集团资源分配的优势地位,特别是改革开放以来,随着经济的发展,城市集团成长为强势集团,通过影响政府决策确定利益分配的城市偏向,形成利益刚性。而农民却在利益格局中处于弱势地位,缺乏利益表达的渠道和强度,不能够有效的影响政府的决策和争取自身的利益,其结果是有关制度安排不断损害剥夺他们的利益,最终导致了今日的“三农”困境。这种情形不仅损害了社会公正,而且导致了严重的效率损失。因此,解决“三农”困境的有效途径必然是打破城乡力量对比的非均衡状态。为此,要提高农民组织化的程度,组建真正意义上的农业利益集团,发挥利益集团的各种功能,有效影响政府决策;纠正城市偏向的制度安排,消除户籍制度的歧视,加大对农村各种资源的投入力度;增加农民在决策层中的代理人,增强农民在政策制定中的发言权。