1978年十一届三中全会后，我国经济社会经历着历史巨变，经济体制转轨引发社会全面转型。在转型中各种社会矛盾逐渐显现，一个突出的问题是贫困及其引起相关问题。衣食住行等基本需求是人类生存与发展之根本，也是最重要的民生问题。社会救助是缓解贫困、维护权利、维持稳定、促进和谐的制度安排，对中国经济社会发展做出巨大贡献。在转型期，中国社会救助制度发展方向与路径不仅关系着社会保障制度改革的成败，也关系着我国经济社会的稳定发展。寻找中国社会救助制度发展的趋势与路径正是本研究的出发点和意义所在。　　本文首先梳理了中国社会救助制度变迁的历史，试图从历史中总结中国社会救助制度发展的经验教训，为社会救助制度的新发展提供借鉴。社会救助作为一种制度安排，其制度演进根植于社会的历史发展中。中国社会救助制度的历史变迁有其自身的特殊性。总体看来，中国社会救助制度的历史变迁历经了三个时期:古代时期、近代时期和现当代时期。古代时期的社会救助是统治者为维护统治、在朴素的社会救助思想影响下实施的，社会救助更多的是一种恩惠。近代社会受到封建思想和西方思潮的多元影响，社会救助中逐步引入公民权利等思想，社会救助法制化走向专门化，社会救助的行政管理体制逐步建立，民间救助力量呈现多元化，在解放区中国共产党也出台了自己的救助政策。新中国成立后经历大规模应急救助后，计划经济体制下建立的社会保障制度对社会救助需求不多。直到十一届三中全会我国经济、社会发生全面转型时，原有的社会保障制度不足以应对新出现的各种社会风险和贫困问题的弊端逐渐显现。地方政府在实践中对社会救助制度的改革获得极大成功，有效缓解社会贫困问题，社会救助制度改革逐渐进入上层视野，成为社会保障制度改革的重心。社会救助制度的演进成为历史的必然。　　从中国社会救助制度发展的历史变迁来看，社会救助制度发展直接受到制度环境的影响，有什么样的制度环境，就会产生什么样的救助制度安排，制度环境的变化会导致救助制度安排的变化。社会救助的制度环境是一系列制约社会救助制度发展的基础性制度安排，是影响社会救助制度发展的最重要的外生变量。在社会救助的制度环境中，政治制度、经济制度和社会文化制度是最为关键的力量，共同影响和约束社会救助制度发展。由政治制度、经济制度、社会文化制度构成的基础性制度环境决定了社会救助的属性，影响了社会救助功能的产生和困境的突破，规制着社会救助演进的总体趋势和具体路径。　　作为一种制度安排，社会救助是中国独特制度环境的产物，转型期独特的制度环境形塑了中国社会救助制度的独特属性。在转型期，中国社会救助的制度属性可以概括为补缺式的制度设计框架、城乡失衡的结构体系和官僚制的服务提供方式。补缺式的制度设计框架表现在社会救助的制度理念是补缺式的、目标定位的选择性和制度设计的应急性。城乡失衡的结构体系是在建国以来长期存在的城乡二元结构下形成的，城市社会救助制度发展总体上快于农村社会救助制度，对城市社会救助制度的财政投入大、标准高、覆盖面广，城市社会救助制度管理体制和运行机制也更为健全。社会救助服务的提供者是官僚制的政府组织，政府既是社会救助的提供者、又是社会救助的生产者。　　在给定的制度环境中，制度安排总是在制度需求与供给中呈现出独特的功能。社会救助作为一项制度安排也有其特定功能，正是其在社会中的各种功能决定了它生存和发展的空间。一般认为，制度具有经济功能和安全功能。在中国转型期独特的制度环境下，社会救助制度具有其特殊的政治、经济、社会功能。社会救助制度的政治功能表现在它能够维护国家合法性，巩固国家政权和统治;维护公民资格，实现公民社会权利。其经济功能是可以配合国有企业改革，推动社会主义市场经济体制的建立;弥补市场失灵，化解市场风险，促进劳动力再生产。它的社会功能体现为弥补家庭功能的不足，抵御各种风险;提升社会资本，降低社会排斥，促进和谐社会构建。　　在制度的发展过程中，制度环境的变化导致制度需求和制度供给间的矛盾，当制度不能满足行为主体的需求，会处于运作不良或者缺失的状态，即出现制度困境。制度困境表现为制度缺失和制度失败。在转型期，中国社会救助的制度困境主要表现为社会救助制度的缺失或者失败，社会救助制度供给不足或运转不良，不能满足社会救助发展的需要。中国社会救助制度困境主要表现为制度理念困境、制度创设困境和制度运行困境等。制度理念困境是社会救助中的施恩思想，缺乏权利观念;制度创设困境表现为立法理念落后，法律体系不健全、法律位阶层次低;制度运行困境表现为城乡制度发展困境、财政困境和组织困境。　　中国社会救助制度演进是在转型期特定的制度背景中进行的，制度环境对社会救助制度演进产生强大的推动力，是诱发社会救助制度演进的因素之一。同时，转型期是政府与公民博弈的新场域，约束着各方博弈的结果。转型期社会救助制度演进的必要性体现在两个方面:一是转型期出现大量新的社会风险，提出对社会救助制度转型的客观需求;二是转型期制度环境变迁为社会救助转型提供客观条件。从转型期制度环境入手，通过对社会救助制度属性、功能和困境的分析，本文认为转型期中国社会救助制度演进的趋势是构建普惠型社会救助制度。从具体路径来看，要从五个方面进行:一是以维护公民的生存权和发展权为理念，确立合理的救助范围;二是完善社会救助制度设置，健全社会救助法律体系;三是完善社会救助制度衔接，推进城乡社会救助一体化建设;四是加强综合协调，完善社会救助工作的管理体制与运行机制;五是动员社会资源，实现救助供给主体多元化发展。