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当前城镇化问题单靠城市改革难以解决，迫切需要寻找新突破口。镇改市，不只是名称变化，更涉及体制机制的改革与创新，是中国新型城镇化破题的重要一环。
近期，国家发改委、财政部、国土部等11部委联合印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（以下简称《通知》），部署新型城镇化综合试点任务。其中要求建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作。《通知》还要求各省选择符合条件的不同层级市、镇作为试点在8月31日前上报发改委。
目前，各地都在积极筛选符合条件的建制镇上报，以期跻身试点之列。包括湖北、湖南、甘肃等中西部省份，也包括浙江、广东等早已试点扩权强镇的沿海发达地区。
业内人士表示，当前城镇化问题单靠城市改革难以解决，迫切需要寻找新突破口，要改变以往以单纯促进发展为目标的做法，集中优势资源设置试验区。尤其针对人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点，这也将成为近中期推进新型城镇化的重点。
化解“小马拉大车”的城镇病
中国城市规划设计研究院相关人士表示，从现阶段人口流动方向来看，人口向大城市和小城市两端聚集的情况已经比较明显。
“从数据来看，我国57座人口百万以上的特大城市集中了1.66亿人，占全国城镇人口的27%。20万人以下的小城市与小城镇，集聚了全部城镇人口的51%。其中县级单元聚集了全国新增城镇人口的54.3%，是城镇化的重要层级。”
他认为，县、镇、新城新区历史上一直是我国最基本最稳定的行政治理单元，其包含政治、社会、经济与文化的最小完整系统。其优势在于可降低城镇化成本、降低社会改革风险。
据统计，目前全国建制镇已达到20113个。根据第六次人口普查资料显示，目前常住人口10万以上的建制镇全国约150个。其中，常住人口为10万-20万的建制镇有140多个，常住人口超过20万-50万人以上的建制镇约有10个。
“镇改市试点是在国家推进新型城镇化的大背景下提出的，未来要把小城镇或者建制镇作为实现农业人口就近、就地市民化的一个主要阵地。”中国科学院地理所区域与城市规划设计研究中心主任方创琳介绍。
当行政区划体制与高速发展的经济社会结构不相配时，一些强镇各方面已具备城市的体量，但行政体制上仍受控于上级县政府，不相匹配的财权和事权使得城镇经济发展受到严重的制约。
方创琳将这种现象比喻成“小马拉大车”。他进一步解释说，当初政府做城市规划的时候是按照镇的建制、规模、基础设施来进行配套的，而当承载的人口总量超过了小城市、中等城市或者大城市的规模时，就会出现严重的超载和超负荷运转。比如交通、水电供给、基础设施建设等是按照小城镇的人口来配备的，而经过几年的人口流动后，小城镇的人口规模成倍扩张，但规划仍没有变，就会形成低标准承载过多人口，这势必会带来交通拥堵，水电供应紧张，教育、医疗资源不够用等一系列问题。
城市有日益严重的“城市病”，方创琳认为城镇的这种现象是“城镇病”，他表示，“城镇病”需借新型城镇化的契机来化解。“单靠现有建制镇的行政体制没法解决‘城镇病’，因为现在建制镇没有财权和行政审批权，只有做事的权利，无法开展工作。要解决‘城镇病’就必须在行政体制上做出规划调整。”
建制镇扮演着国家新型城镇化战略中一个重要的角色。“小城镇或者建制镇是国家推进城乡发展一体化的主战场。”方创琳介绍，目前建制镇对国家城镇化的贡献率已经由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口涌入大城市和特大城市，加剧了大城市和特大城市日益严重的“城市病”。要想将人口就地城镇化，缓解大城市的压力，那么就要改变建制镇现有的行政体制，通过镇改市，建设好小城镇，才能吸引人口留在镇中，才能提升建制镇对城镇化的贡献率，同时大城市病、小城镇病也会得到缓解。也是基于这样的背景，国家提出了县改市、镇改市等方案。
“当前，‘镇改市’水到渠成。”国家行政学院教授丁文锋指出，“目前，我们国家有很多‘超级镇’，城市功能比较完善、产业聚集度较高，有较为完善的基础设施，‘镇改市’是必然，也适应了国家新型城镇化的要求。”
浙江和广东的呼声最高
根据《通知》，国家希望各地在符合条件的计划单列市、省会城市、地级市、县级市、建制镇等不同层面选择试点地区，每个省（区、市）的报送数量原则上控制在4个以内，并于8月31日前统一报送国家发改委。
据报道，目前已有多个省份确定报送名单。甘肃省初步确定凉州区黄羊镇、陇西县首阳镇、甘谷县磐安镇3镇申报试点。湖南省发改委表示，湖南的镇改市试点工作正在积极有序推进，“待试点获国家批复后再作公开”。“10万人口以上的建制镇，湖北省肯定是有的，但目前此项试点工作几个部门之间还在讨论研究中，不方便透露具体申报的信息。”湖北省发改委体改处人士表示。
同样表示正在筛选申报的还有河南、安徽，以及浙江、广东等一直对此呼声较高的地区。
“中国镇级人口10万以上的多集中在东部地区，西部地区相对而言不太可能像东部地区有那么多的镇级市。”国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏说。
初步统计，浙江第一批27个小城市试点镇，就有12个符合“镇区人口10万以上”的要求。而对于全国千强镇、明星镇扎堆的广东来说，数量或更多。所以，对于这次试点，“浙江和广东的呼声最高”。
据悉，浙江自2010年启动全省小城市试点之后，27个试点“中心镇”已经在财权、事权、人事权以及用地等方面得到了“扩权”。今年初以来，浙江省考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。
放权的阻力
实际上，强镇扩权本身并非新提法，“镇级市”的概念几年前就见诸报端。 有受访专家表示，早在20lO年2月，时任温州市委书记邵占维在强镇党委书记座谈会上就提出，要“着力解决强镇责大权小功能弱的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为镇级市”，这也是镇级市概念首次见诸媒体。
同年，中央编办、民政部等6部委下发通知，初步在河北、山西、浙江等13个省选择25个经济发达镇进行改革试点，但这样的试点并未达到一些地区想象中的“镇改市”目的，而只是“经济发达镇行政管理体制改革”。
而早在1995年，原国家体改委等11个部委就联合发文，要求小城镇综合改革试点镇所在地的县（市）政府，在符合改革方向的前提下，赋予试点小城镇政府必要权限。该文件甚至允许设立镇级金库，建立完整统一的预决算制度。但一位19年来亲历强镇扩权之路的国家发改委专家批评说，强镇扩权走了弯路，来回反复。上面一强调，市、县两级就高调放权；上面一放松，它们又悄悄收权。
曾在一个试点镇任职的绍兴市副处级官员透露，早在2007年，该市的嵊州市（县级市）长乐镇曾设立过地方金库，即建立独立核算的一级财政，但因与财税部门的相关规定不一致，最终被取消掉。2013年下半年，绍兴市也曾发文明确，试点镇的主要领导在任职期间，符合规定的任职资格和条件的，可高配为副县职级，但在组织部门专项整治高配、超配泛滥现象之后而不了了之。即便是店口镇这样拥有6家上市公司的“浙江资本市场第一大镇”，在多年争取之下，也始终与财政独立核算、土地指标单列无缘。
不只是店口镇。2013年一个镇就创造了财政总收入18.8亿元，超过全国158个县级市的浙江省温州市苍南县龙港镇，也深陷无权之苦。
国家发改委相关专家提供的一份调研报告显示，建镇之初，龙港镇“农民自费建城”向县政府提出的条件是，获得与县里同等的审批权限，最终获得了极大的自主权，但1990年前后这些权力基本被收回。1995年国家启动小城镇综合改革，龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限，但随着试点到期，2000年前后大多权力又被收回。直到2010年浙江启动小城市培育试点，部分权力才被三度下放。
中国城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令解释说，镇改市的阻力在于，特大镇的上级政府很抵触前者独立出去。因为镇委书记到了县委书记的级别，上级县就管不着他了；另外，特大镇对所在县的财政收入贡献极大（有的甚至过半），一独立县里财源就少了一大块。
诸暨市发改局体制改革科科长毛晨阳说，涉及财政金融、人事组织的改革，地方是碰不得的，只能靠中央顶层设计。浙江大学公共管理学院副院长郁建兴也强调，对小城镇发展起关键作用的财政体制，如果无法在现有法律制度框架下推进，可能需要先修改法律。法外运行的改革将难以避免被终止的命运。
镇改市，改的不只是名
“镇改市，不只是名称变化，更涉及体制机制的改革与创新，是中国新型城镇化破题的重要一环。”丁文锋强调，“最根本的是要让镇里居民变成市民。同时，推进管理体制创新，朝智慧城市方向努力，推广电子政务、完善城市功能，让产业有一定辐射圈。”
据介绍，下一步试点将重点探索建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、创新行政管理和降低行政成本设市模式、改革完善农村宅基地制度等方面。
具体来看，试点重要内容，是探索建立农村转移人口市民化成本分担机制。成本分担包括，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。
据了解，政府将承担义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等公共成本。企业则应落实农民工与城镇职工同工同酬制度。与此同时，试点地区需制定实施农业转移人口具体落户标准和城镇基本公共服务供给与居住年限挂钩的具体办法，主动承担人口市民化公共成本。
值得注意的是，对于试点融资要求，试点地区需把政府性债务纳入全口径预算管理，编制公开透明的城市政府资产负债表，以更好地吸引投资者，拓宽投融资机制，进一步解决城镇化资金问题。依据城市规划编制城市基础设施建设规划和融资规划，针对不同项目性质，设计差别化融资模式和偿债机制。理顺市政公用产品和服务价格形成机制、放宽准入、完善监管、制定企业通过PPP等模式进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。
此外，在农村宅基地方面，试点地区需加快推进农村地籍调查，全面推进农村宅基地使用权登记颁证，将农民房屋纳入确权登记颁证范围。将宅基地和农房纳入全国统一的不动产登记体系，并率先建立和实施不动产统一登记制度。
据消息人士透露，试点地区将在农民用房确权的基础上，探索宅基地上的集体土地所有权的权能及实现形式和途径。据了解，试点地区将落实宅基地使用权人在宅基地占有、使用、收益和处分上的权能，在保障集体土地所有权人权益的前提下赋予宅基地使用权人更多权益。与此同时，在充分尊重农民意愿的前提下，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法。
丁文锋指出，此次通过试点示范，再渐进式推开，体现了科学性。目的是建立多元化、可持续的城镇化投融资机制，创新行政管理，降低行政成本，提高政府效率，这都将为新型城镇化贡献新的思路。
本刊据《经济观察报》《经济参考报》《中国经济时报》等综合整理
一位19年来亲历强镇扩权之路的国家发改委专家批评说，强镇扩权走了弯路，来回反复。而镇改市的阻力或许在于，特大镇的上级政府很抵触前者独立出去。因为镇委书记到了县委书记的级别，上级县就管不着他了；另外，特大镇对所在县的财政收入贡献极大（有的甚至过半），一独立县里财源就少了一大块。
近期，国家发改委、财政部、国土部等11部委联合印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（以下简称《通知》），部署新型城镇化综合试点任务。其中要求建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作。《通知》还要求各省选择符合条件的不同层级市、镇作为试点在8月31日前上报发改委。
目前，各地都在积极筛选符合条件的建制镇上报，以期跻身试点之列。包括湖北、湖南、甘肃等中西部省份，也包括浙江、广东等早已试点扩权强镇的沿海发达地区。
业内人士表示，当前城镇化问题单靠城市改革难以解决，迫切需要寻找新突破口，要改变以往以单纯促进发展为目标的做法，集中优势资源设置试验区。尤其针对人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点，这也将成为近中期推进新型城镇化的重点。
化解“小马拉大车”的城镇病
中国城市规划设计研究院相关人士表示，从现阶段人口流动方向来看，人口向大城市和小城市两端聚集的情况已经比较明显。
“从数据来看，我国57座人口百万以上的特大城市集中了1.66亿人，占全国城镇人口的27%。20万人以下的小城市与小城镇，集聚了全部城镇人口的51%。其中县级单元聚集了全国新增城镇人口的54.3%，是城镇化的重要层级。”
他认为，县、镇、新城新区历史上一直是我国最基本最稳定的行政治理单元，其包含政治、社会、经济与文化的最小完整系统。其优势在于可降低城镇化成本、降低社会改革风险。
据统计，目前全国建制镇已达到20113个。根据第六次人口普查资料显示，目前常住人口10万以上的建制镇全国约150个。其中，常住人口为10万-20万的建制镇有140多个，常住人口超过20万-50万人以上的建制镇约有10个。
“镇改市试点是在国家推进新型城镇化的大背景下提出的，未来要把小城镇或者建制镇作为实现农业人口就近、就地市民化的一个主要阵地。”中国科学院地理所区域与城市规划设计研究中心主任方创琳介绍。
当行政区划体制与高速发展的经济社会结构不相配时，一些强镇各方面已具备城市的体量，但行政体制上仍受控于上级县政府，不相匹配的财权和事权使得城镇经济发展受到严重的制约。
方创琳将这种现象比喻成“小马拉大车”。他进一步解释说，当初政府做城市规划的时候是按照镇的建制、规模、基础设施来进行配套的，而当承载的人口总量超过了小城市、中等城市或者大城市的规模时，就会出现严重的超载和超负荷运转。比如交通、水电供给、基础设施建设等是按照小城镇的人口来配备的，而经过几年的人口流动后，小城镇的人口规模成倍扩张，但规划仍没有变，就会形成低标准承载过多人口，这势必会带来交通拥堵，水电供应紧张，教育、医疗资源不够用等一系列问题。
城市有日益严重的“城市病”，方创琳认为城镇的这种现象是“城镇病”，他表示，“城镇病”需借新型城镇化的契机来化解。“单靠现有建制镇的行政体制没法解决‘城镇病’，因为现在建制镇没有财权和行政审批权，只有做事的权利，无法开展工作。要解决‘城镇病’就必须在行政体制上做出规划调整。”
建制镇扮演着国家新型城镇化战略中一个重要的角色。“小城镇或者建制镇是国家推进城乡发展一体化的主战场。”方创琳介绍，目前建制镇对国家城镇化的贡献率已经由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口涌入大城市和特大城市，加剧了大城市和特大城市日益严重的“城市病”。要想将人口就地城镇化，缓解大城市的压力，那么就要改变建制镇现有的行政体制，通过镇改市，建设好小城镇，才能吸引人口留在镇中，才能提升建制镇对城镇化的贡献率，同时大城市病、小城镇病也会得到缓解。也是基于这样的背景，国家提出了县改市、镇改市等方案。
“当前，‘镇改市’水到渠成。”国家行政学院教授丁文锋指出，“目前，我们国家有很多‘超级镇’，城市功能比较完善、产业聚集度较高，有较为完善的基础设施，‘镇改市’是必然，也适应了国家新型城镇化的要求。”
浙江和广东的呼声最高
根据《通知》，国家希望各地在符合条件的计划单列市、省会城市、地级市、县级市、建制镇等不同层面选择试点地区，每个省（区、市）的报送数量原则上控制在4个以内，并于8月31日前统一报送国家发改委。
据报道，目前已有多个省份确定报送名单。甘肃省初步确定凉州区黄羊镇、陇西县首阳镇、甘谷县磐安镇3镇申报试点。湖南省发改委表示，湖南的镇改市试点工作正在积极有序推进，“待试点获国家批复后再作公开”。“10万人口以上的建制镇，湖北省肯定是有的，但目前此项试点工作几个部门之间还在讨论研究中，不方便透露具体申报的信息。”湖北省发改委体改处人士表示。
同样表示正在筛选申报的还有河南、安徽，以及浙江、广东等一直对此呼声较高的地区。
“中国镇级人口10万以上的多集中在东部地区，西部地区相对而言不太可能像东部地区有那么多的镇级市。”国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏说。
初步统计，浙江第一批27个小城市试点镇，就有12个符合“镇区人口10万以上”的要求。而对于全国千强镇、明星镇扎堆的广东来说，数量或更多。所以，对于这次试点，“浙江和广东的呼声最高”。
据悉，浙江自2010年启动全省小城市试点之后，27个试点“中心镇”已经在财权、事权、人事权以及用地等方面得到了“扩权”。今年初以来，浙江省考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。
放权的阻力
实际上，强镇扩权本身并非新提法，“镇级市”的概念几年前就见诸报端。 有受访专家表示，早在20lO年2月，时任温州市委书记邵占维在强镇党委书记座谈会上就提出，要“着力解决强镇责大权小功能弱的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为镇级市”，这也是镇级市概念首次见诸媒体。
同年，中央编办、民政部等6部委下发通知，初步在河北、山西、浙江等13个省选择25个经济发达镇进行改革试点，但这样的试点并未达到一些地区想象中的“镇改市”目的，而只是“经济发达镇行政管理体制改革”。
而早在1995年，原国家体改委等11个部委就联合发文，要求小城镇综合改革试点镇所在地的县（市）政府，在符合改革方向的前提下，赋予试点小城镇政府必要权限。该文件甚至允许设立镇级金库，建立完整统一的预决算制度。但一位19年来亲历强镇扩权之路的国家发改委专家批评说，强镇扩权走了弯路，来回反复。上面一强调，市、县两级就高调放权；上面一放松，它们又悄悄收权。
曾在一个试点镇任职的绍兴市副处级官员透露，早在2007年，该市的嵊州市（县级市）长乐镇曾设立过地方金库，即建立独立核算的一级财政，但因与财税部门的相关规定不一致，最终被取消掉。2013年下半年，绍兴市也曾发文明确，试点镇的主要领导在任职期间，符合规定的任职资格和条件的，可高配为副县职级，但在组织部门专项整治高配、超配泛滥现象之后而不了了之。即便是店口镇这样拥有6家上市公司的“浙江资本市场第一大镇”，在多年争取之下，也始终与财政独立核算、土地指标单列无缘。
不只是店口镇。2013年一个镇就创造了财政总收入18.8亿元，超过全国158个县级市的浙江省温州市苍南县龙港镇，也深陷无权之苦。
国家发改委相关专家提供的一份调研报告显示，建镇之初，龙港镇“农民自费建城”向县政府提出的条件是，获得与县里同等的审批权限，最终获得了极大的自主权，但1990年前后这些权力基本被收回。1995年国家启动小城镇综合改革，龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限，但随着试点到期，2000年前后大多权力又被收回。直到2010年浙江启动小城市培育试点，部分权力才被三度下放。
中国城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令解释说，镇改市的阻力在于，特大镇的上级政府很抵触前者独立出去。因为镇委书记到了县委书记的级别，上级县就管不着他了；另外，特大镇对所在县的财政收入贡献极大（有的甚至过半），一独立县里财源就少了一大块。
诸暨市发改局体制改革科科长毛晨阳说，涉及财政金融、人事组织的改革，地方是碰不得的，只能靠中央顶层设计。浙江大学公共管理学院副院长郁建兴也强调，对小城镇发展起关键作用的财政体制，如果无法在现有法律制度框架下推进，可能需要先修改法律。法外运行的改革将难以避免被终止的命运。
镇改市，改的不只是名
“镇改市，不只是名称变化，更涉及体制机制的改革与创新，是中国新型城镇化破题的重要一环。”丁文锋强调，“最根本的是要让镇里居民变成市民。同时，推进管理体制创新，朝智慧城市方向努力，推广电子政务、完善城市功能，让产业有一定辐射圈。”
据介绍，下一步试点将重点探索建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、创新行政管理和降低行政成本设市模式、改革完善农村宅基地制度等方面。
具体来看，试点重要内容，是探索建立农村转移人口市民化成本分担机制。成本分担包括，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。
据了解，政府将承担义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等公共成本。企业则应落实农民工与城镇职工同工同酬制度。与此同时，试点地区需制定实施农业转移人口具体落户标准和城镇基本公共服务供给与居住年限挂钩的具体办法，主动承担人口市民化公共成本。
值得注意的是，对于试点融资要求，试点地区需把政府性债务纳入全口径预算管理，编制公开透明的城市政府资产负债表，以更好地吸引投资者，拓宽投融资机制，进一步解决城镇化资金问题。依据城市规划编制城市基础设施建设规划和融资规划，针对不同项目性质，设计差别化融资模式和偿债机制。理顺市政公用产品和服务价格形成机制、放宽准入、完善监管、制定企业通过PPP等模式进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。
此外，在农村宅基地方面，试点地区需加快推进农村地籍调查，全面推进农村宅基地使用权登记颁证，将农民房屋纳入确权登记颁证范围。将宅基地和农房纳入全国统一的不动产登记体系，并率先建立和实施不动产统一登记制度。
据消息人士透露，试点地区将在农民用房确权的基础上，探索宅基地上的集体土地所有权的权能及实现形式和途径。据了解，试点地区将落实宅基地使用权人在宅基地占有、使用、收益和处分上的权能，在保障集体土地所有权人权益的前提下赋予宅基地使用权人更多权益。与此同时，在充分尊重农民意愿的前提下，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法。
丁文锋指出，此次通过试点示范，再渐进式推开，体现了科学性。目的是建立多元化、可持续的城镇化投融资机制，创新行政管理，降低行政成本，提高政府效率，这都将为新型城镇化贡献新的思路。
本刊据《经济观察报》《经济参考报》《中国经济时报》等综合整理
一位19年来亲历强镇扩权之路的国家发改委专家批评说，强镇扩权走了弯路，来回反复。而镇改市的阻力或许在于，特大镇的上级政府很抵触前者独立出去。因为镇委书记到了县委书记的级别，上级县就管不着他了；另外，特大镇对所在县的财政收入贡献极大（有的甚至过半），一独立县里财源就少了一大块。