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如何扩大和发展农村基层民主?连云港正积极探索村民议事会、村民委员会、村民监事会“三会”村务治理新机制。这是农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一个有益探索。
“三会村治”新机制构想
英国思想史学家阿克顿说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”如何防止“民选”的村官蜕化变质成为“初任时是好人，放松监督时是狂人，发展下去变罪人”的现象发生?我们认为，关键是完善权力的配置。许多腐败问题的发生都与权力配置不科学、结构不合理有关。具体讲就是健全和完善村权运行机制，在实体和程序层面，按照公开透明、规范有序、制度有效的权力运行原则，对村权授予机制、村权运转机制、村权制约监督机制不断进行创新。从法律层面上讲，村民自治所要解决的核心就是在村级资产所有权和管理权分离的条件下，通过建立一套既能分权，又能相互制衡的制度，防止管理层(村民委员会)对所有者(村民)权益的背离，从而达到保护所有者(村民)权益的目的。即搭建一个权力受制衡、民主受保障的平台。
制衡的制度是制度的制度。某种意义上，我们不缺乏制度，缺乏的是制衡。我们认为，新形势下，加强农村基层民主政治建设和党风廉政建设，必须从村权(村民自治权)制衡(权力制约、程序制约、权利制约)这个关键环节人手，按照决策、执行、监督“行政三分”的理论，将村权进行三分。借鉴现代企业制度中企业治理结构模式(股东大会、董事会、监事会、经理管理层)，设立村民议事会、村民委员会、村民监事会，“三会”村务治理机构，分别行使村权(村民自治权)中的决策权、管理权、监督权，构建“三会村治”新机制。
“三会村治”新机制，是将民主制度、操作程序、群众监督结合起来，建立起的一个比较系统、全面、科学、规范的民主村治模式。“三会村治”的本质是民主自治，核心是权力制衡，特点是程序规范，即通过完善民主制度，规范权力运行，严密工作流程，强化监督保障，逐步形成一个自我管理、自我监督、自我服务、自我发展的运转机制。
“三会村治”新机制的本质特点
“三会村治”新机制本质特征是以权力制约为前提，经过分权程序划定权力行使界限，使权力分散，从而构成权力之间相互牵制、相互制衡、相互约束的机制。它与权力监督相比，主要有以下特点：一是思路不同。权力制约是将权力进行分解，使权力行使时内部分散的权力之间构成相互制衡、相互约束，从而避免权力滥用，权力的总量没有增加，也没有增加社会成本。而权力监督在原权力之外，引入另一个监督权以监督、限制原权力，权力的总量增加，社会成本也增加。二是作用的机制不同。权力制约通过分权并使分散的权力相互制衡、相互约束，从而使权力不能滥用，一般是通过建立制约机制及控制程序来实现的，权力监督是引入监督权以监督原权力，使之不敢滥用。三是法律性质不同。权力制约主要是通过内部的制约程序，通过分权的思路来预防权力的滥用，它是一种机制及程序的控制，因而具有“法治”特征。而权力监督是通过上位的监督权对下位原权力进行监督，使下位的权力不敢滥用，因而带有一定的“人治”色彩。四是效果不同。权力制衡通过分权，使分散的权力之间相衡、相互牵制、相互约束，因而是一种同行(内行)之间的制约，而权力监督是监督权对原权的控制，相对于原权行使者“外行”，是“外行”对内行的监督。五是监控深度不同。权力制约内部是同行(内行)制约，因而不仅可以解决权力行使的合法性问题，而且也可以解决权力行使的合理性问题，而权力监督由于相对是外行监督，因而一般仅局限于合法性监督，难以解决合理性问题。
综上所述，在权力运行监控的两个根本机制中，权力制约相对于权力监督，具有显著的优点，如成本低、效果好、监控深度深，它侧重于权力内部制衡机制、制衡程序的构筑，以达到权力不敢滥用的功效，因而是法治意义上的制度预防。
“三会村治”新机制构建中面临的困难和问题
村庄非制度化因素对“三会村治”新机制产生负面影响。村庄是一个“抬头不见低头见”的熟人社会，它虽然有利于村民获得相对充分信息进行理性判断，但农村特有的宗族宗派、关系链、人际圈和派系等无法回避的人情渗透以及受封建专制和计划经济的影响，重人治、轻法治的固有文化势必会影响“三会村治”新机制的正常运作。
现有的权利分配和利益格局的调整，使村干部缺乏推行该制度的动力。村干部作为一个理性主体在推行这项制度时，其积极性来源于对自身成本——效益的判断。“三会村治”新机制在一定程度上可以构建农村矛盾内部化解的机制，促进农村社会的稳定，成为村干部看得见的政治收益。但是随着这项制度的构建到一定阶段，特别是当对村务的监督以及村干部的约束，割断了村干部非制度性的利益脐带时，村干部作为既得利益者必将成为该制度的反对者或消极支持者。另外，在议事会、监事会功能充分发挥的同时，也增强了村民的组织动员能力。现阶段政府行为尚待规范的情况，如土地征用、拆迁安置、村级公款出借等必然会受到村民的抵制，这无疑会影响基层政府推行这项制度的动力，从而成为当前推行这项制度的难点所在。
如何保证“三会”各主体有序协调运转仍需进行探索。为什么要建立这项制度?制度怎么运行?党支部、村委会、议事会、监事会之间的关系如何处理?这些在制度设置上基本明确，但在实践中经常会因各种因素导致偏离。制度的设置必须能够做到不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。因此，在抓好制度和监督的同时，还需要强化教育，使设置的制度和监督内化为党员干部群众的文化因素。但这需要“文化土壤”，需要基层民主政治环境的不断优化和村民参与政治热情的不断提升，而这必将是一个漫长的、艰巨的、复杂的过程。
“三会村治”新机制的实施
综上所述，我们认为“三会村治”新机制在理论上是成熟的，在操作层面是可行的。鉴于农村基层民主政治建设和党风廉政建设的长期性、艰巨性和复杂性，我们建议在一些地方先行试点，再逐步推广，最终上升到立法层面。具体实施过程中，我们认为，首先要取得地方领导的全力支持，离开地方领导的参与支持，再好的方案也是一张白纸。其二要对模式方案进行更大范围更深层次的咨询修订，以期更加完善。其三要对乡、镇、村干部及村民组织全面培训，把模式方案的目的、意义、作用不断进行灌输，优化村治模式实施的软环境，提升村民参与民主政治的热情。其四以点代面、点面结合逐步扩大试点范围。其五适时对外宣传所取得的经验，取得上级的认可，扩大对外影响。这里需补充说明的是，涉及立法，还需要对我国1998年出台的《村民委员会组织法》进行修订。《村民委员会组织法》规定了村委会是民主选举、民主决策，民主管理、民主监督基层群众性自治组织。但实际上，许多地方村民自治“四个民主”中除“民主选举”外，后“三个民主”由于权力制衡制度性缺陷，并没有真正落实到位。村民称之为：“选时有民主。选后无民主”。究其根源是未能为农民提供一套参与决策、监督村务的机制和体制。前不久，胡锦涛总书记作出重要批示：“强调要在总结各地实践经验基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，包括建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。”我们应当按照胡总书记的要求，不断创新村治的体制和机制，在实践的基础上，加快村民自治法的立法进程。
“三会村治”新机制构想
英国思想史学家阿克顿说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”如何防止“民选”的村官蜕化变质成为“初任时是好人，放松监督时是狂人，发展下去变罪人”的现象发生?我们认为，关键是完善权力的配置。许多腐败问题的发生都与权力配置不科学、结构不合理有关。具体讲就是健全和完善村权运行机制，在实体和程序层面，按照公开透明、规范有序、制度有效的权力运行原则，对村权授予机制、村权运转机制、村权制约监督机制不断进行创新。从法律层面上讲，村民自治所要解决的核心就是在村级资产所有权和管理权分离的条件下，通过建立一套既能分权，又能相互制衡的制度，防止管理层(村民委员会)对所有者(村民)权益的背离，从而达到保护所有者(村民)权益的目的。即搭建一个权力受制衡、民主受保障的平台。
制衡的制度是制度的制度。某种意义上，我们不缺乏制度，缺乏的是制衡。我们认为，新形势下，加强农村基层民主政治建设和党风廉政建设，必须从村权(村民自治权)制衡(权力制约、程序制约、权利制约)这个关键环节人手，按照决策、执行、监督“行政三分”的理论，将村权进行三分。借鉴现代企业制度中企业治理结构模式(股东大会、董事会、监事会、经理管理层)，设立村民议事会、村民委员会、村民监事会，“三会”村务治理机构，分别行使村权(村民自治权)中的决策权、管理权、监督权，构建“三会村治”新机制。
“三会村治”新机制，是将民主制度、操作程序、群众监督结合起来，建立起的一个比较系统、全面、科学、规范的民主村治模式。“三会村治”的本质是民主自治，核心是权力制衡，特点是程序规范，即通过完善民主制度，规范权力运行，严密工作流程，强化监督保障，逐步形成一个自我管理、自我监督、自我服务、自我发展的运转机制。
“三会村治”新机制的本质特点
“三会村治”新机制本质特征是以权力制约为前提，经过分权程序划定权力行使界限，使权力分散，从而构成权力之间相互牵制、相互制衡、相互约束的机制。它与权力监督相比，主要有以下特点：一是思路不同。权力制约是将权力进行分解，使权力行使时内部分散的权力之间构成相互制衡、相互约束，从而避免权力滥用，权力的总量没有增加，也没有增加社会成本。而权力监督在原权力之外，引入另一个监督权以监督、限制原权力，权力的总量增加，社会成本也增加。二是作用的机制不同。权力制约通过分权并使分散的权力相互制衡、相互约束，从而使权力不能滥用，一般是通过建立制约机制及控制程序来实现的，权力监督是引入监督权以监督原权力，使之不敢滥用。三是法律性质不同。权力制约主要是通过内部的制约程序，通过分权的思路来预防权力的滥用，它是一种机制及程序的控制，因而具有“法治”特征。而权力监督是通过上位的监督权对下位原权力进行监督，使下位的权力不敢滥用，因而带有一定的“人治”色彩。四是效果不同。权力制衡通过分权，使分散的权力之间相衡、相互牵制、相互约束，因而是一种同行(内行)之间的制约，而权力监督是监督权对原权的控制，相对于原权行使者“外行”，是“外行”对内行的监督。五是监控深度不同。权力制约内部是同行(内行)制约，因而不仅可以解决权力行使的合法性问题，而且也可以解决权力行使的合理性问题，而权力监督由于相对是外行监督，因而一般仅局限于合法性监督，难以解决合理性问题。
综上所述，在权力运行监控的两个根本机制中，权力制约相对于权力监督，具有显著的优点，如成本低、效果好、监控深度深，它侧重于权力内部制衡机制、制衡程序的构筑，以达到权力不敢滥用的功效，因而是法治意义上的制度预防。
“三会村治”新机制构建中面临的困难和问题
村庄非制度化因素对“三会村治”新机制产生负面影响。村庄是一个“抬头不见低头见”的熟人社会，它虽然有利于村民获得相对充分信息进行理性判断，但农村特有的宗族宗派、关系链、人际圈和派系等无法回避的人情渗透以及受封建专制和计划经济的影响，重人治、轻法治的固有文化势必会影响“三会村治”新机制的正常运作。
现有的权利分配和利益格局的调整，使村干部缺乏推行该制度的动力。村干部作为一个理性主体在推行这项制度时，其积极性来源于对自身成本——效益的判断。“三会村治”新机制在一定程度上可以构建农村矛盾内部化解的机制，促进农村社会的稳定，成为村干部看得见的政治收益。但是随着这项制度的构建到一定阶段，特别是当对村务的监督以及村干部的约束，割断了村干部非制度性的利益脐带时，村干部作为既得利益者必将成为该制度的反对者或消极支持者。另外，在议事会、监事会功能充分发挥的同时，也增强了村民的组织动员能力。现阶段政府行为尚待规范的情况，如土地征用、拆迁安置、村级公款出借等必然会受到村民的抵制，这无疑会影响基层政府推行这项制度的动力，从而成为当前推行这项制度的难点所在。
如何保证“三会”各主体有序协调运转仍需进行探索。为什么要建立这项制度?制度怎么运行?党支部、村委会、议事会、监事会之间的关系如何处理?这些在制度设置上基本明确，但在实践中经常会因各种因素导致偏离。制度的设置必须能够做到不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。因此，在抓好制度和监督的同时，还需要强化教育，使设置的制度和监督内化为党员干部群众的文化因素。但这需要“文化土壤”，需要基层民主政治环境的不断优化和村民参与政治热情的不断提升，而这必将是一个漫长的、艰巨的、复杂的过程。
“三会村治”新机制的实施
综上所述，我们认为“三会村治”新机制在理论上是成熟的，在操作层面是可行的。鉴于农村基层民主政治建设和党风廉政建设的长期性、艰巨性和复杂性，我们建议在一些地方先行试点，再逐步推广，最终上升到立法层面。具体实施过程中，我们认为，首先要取得地方领导的全力支持，离开地方领导的参与支持，再好的方案也是一张白纸。其二要对模式方案进行更大范围更深层次的咨询修订，以期更加完善。其三要对乡、镇、村干部及村民组织全面培训，把模式方案的目的、意义、作用不断进行灌输，优化村治模式实施的软环境，提升村民参与民主政治的热情。其四以点代面、点面结合逐步扩大试点范围。其五适时对外宣传所取得的经验，取得上级的认可，扩大对外影响。这里需补充说明的是，涉及立法，还需要对我国1998年出台的《村民委员会组织法》进行修订。《村民委员会组织法》规定了村委会是民主选举、民主决策，民主管理、民主监督基层群众性自治组织。但实际上，许多地方村民自治“四个民主”中除“民主选举”外，后“三个民主”由于权力制衡制度性缺陷，并没有真正落实到位。村民称之为：“选时有民主。选后无民主”。究其根源是未能为农民提供一套参与决策、监督村务的机制和体制。前不久，胡锦涛总书记作出重要批示：“强调要在总结各地实践经验基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，包括建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。”我们应当按照胡总书记的要求，不断创新村治的体制和机制，在实践的基础上，加快村民自治法的立法进程。