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摘 要 党的十八届四中全会通过的《决定》明确了依法赋予设区的市地方立法权问题。在全面推进依法治国的关键时期，加强地方立法，对推动丹东市新一轮振兴发展有着至关重要的作用。本文以丹东为例，探讨地方立法权的承接问题，进而提出完善地方立法制度的对策建议，以期有所裨益。
关键词 地方立法 制度 依法治国
作者简介：杨雨，丹东市委党校。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.219
经过党的十八届四中全会之后，全国所有的设区市都拥有了地方立法权。根据辽宁省《关于确定九个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，丹东市从2015年10月1日起可以开始制定地方性法规。丹东市应积极响应国家号召，合理的利用国家所赋予地方的立法权利，促进丹东市政治经济又好又快的发展。
一、丹东市地方立法的基本形势
（一）建立健全地方性法律法规
地方性法规是我国社会主义法律体系的重要组成部分，在我国民主法治建设中起关键作用。立法工作要从国家和人民的根本利益出发，国家赋予地方立法权可以使丹东出台立法条例有了地方性法规的依据，有利于维护社会主义法治的统一。
（二）地方立法队伍建设形成三级网络化格局
做好地方立法工作，建设一支高素质的立法工作队伍至关重要。2015年，丹东市人大常委会获丹东市委批准设立法制委员会和法制工作委员会，下设办公室、立法处、备案审查处三个部门，配置工作人员9名。同时，为了充实和配备立法工作队伍，丹东市人大及其常委会按照严格的人事程序挑选了9名具有深厚法律背景和法学专业优势的人大代表作为法制委委员。此外，还遴选聘任了28名专家学者，组成了立法咨询专家团，初步形成了以法制（法工）委工作人员为核心力量、以法制委委员为重要力量、以立法咨询专家为咨询力量的三级网络化格局，使丹东市的地方立法工作实现了资源最大化，形成了强大的合力。
（三）制定完善地方立法规划、计划
从2015年10月起，丹东市人大及其常委会坚持不抵触、有特色、可操作的立法原则，找准选好地方立法的路径和重点，通过多种方式向市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院等相关部门公开征集立法规划建议项目，共征集立法建议项目16件。市人大法工委围绕法规立项的必要性、可行性等条件，对这些立法建议项目进行了梳理和研究，在此基础上拟定了立法规划草案。同时，积极制定五年地方立法规划，保障我市地方立法工作更加具有计划性和连续性。根据我市地方立法规划和计划安排，将在五年内制定13部地方性法规。具体来说，在城乡建设与管理方面，拟制定城乡规划、城市市容和环境卫生管理、客运出租汽车管理、地热（温泉水）资源管理、国有土地上房屋征收与补偿、鸭绿江河道管理、城市道路管理、电梯安全监督管理、公园管理、鸭绿江风景名胜区建设与管理等10项条例和办法；在环境保护方面，拟制定鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理、水污染防治等2项条例；在历史文化保护方面，拟制定文物保护条例。
（四）加快地方立法制度建设
为保证立法工作顺利开展，丹东市人大及其常委会在明确法制委、法工委的工作职责基础上，先后制定出臺了《丹东市人民代表大会法制委员会工作规则》、《丹东市人大常委会法制工作委员会工作规则》、《丹东市人大常委会立法专家咨询委员会工作规则》、《丹东市人大常委会立法听证规则》、《丹东市制定地方性法规技术规范》等6项规范性文件。同时，建立了有立法权的地方人大主导立法的体制机制，实行重大立法事项向市委请示报告制度，保证了立法工作始终处于党委的领导之下，为顺利开展地方立法工作提供了制度保障。
（五）完善地方立法公众参与机制
现代的立法讲究的是民主化，即能够保障人民的根本利益。因此，在各地方立法之前，要广泛的吸取群众的意见或者建议，以人民群众为主体。一切为了人民，一切依靠人民，真正做到为人民服务。之前，立法权由国家最高行政机关与人民代表大会行使，造成与公众的距离疏远的现象。目前，各地方均拥有了地方立法权，可以更好更快的贴近群众，做到直接民主。并且，应该发挥群众直接参与政治生活的作用，在坚持自愿的前提下，反映群众的真实意愿。
二、丹东市地方立法实践中存在的问题
（一）地方立法缺乏地方特色
党的十八届四中全会赋予了地方立法权，但是地方在行使立法权时往往忽视了地方特色，主要表现为两个方面：一是照抄上位法。地方对上位法原方不动的进行抄袭，制定成了自己的地方法规，有的地方则是在上位法的基础上修改了小部分内容而制定，这种现象是严重缺乏地方立法特色的行为，并且极大的损害了上位法的权威。二是合并上位法。即从上位法的诸多内容之中截取成一个个小部分内容，然后进行简单的拼凑，这种方法及其隐秘，不容易被识破，但这也是对上位法权威性的一种损害。
这种地方性立法的方式是对国家赋予的地方立法权的一种亵渎、一种浪费。重复立法，不仅破坏了上位法的权威，而且造成了地方性法规的篇幅过长，表意不清、使人们理解困难。由于大部分内容与上位法內容重合，没有地方特色，最终地方性法规只会成为一个摆设。
（二）有些地方立法权限把握不准
立法法赋予设区的市地方立法权，这既是经济社会发展的必然要求，也是维护国家法制统一、权威的重要方式。在地方立法权限中，“环境保护” 和“历史文化保护”立法似乎较好把握，而“城乡建设与管理”涉及户籍、教育、计生、就业、物业、供暖等方方面面，很容易给立法者造成困扰。比如，我市人大对市政府办《关于反馈立法规划和计划项目意见的函》中建议制定《丹东市修造船市场管理办法》和市人大代表提出的《关于制定〈丹东市志愿服务条例〉的议案》是否属于城乡建设与管理立法范围就曾存在疑问。目前全国人大常委会法工委也明确表示难以出台关于设区的市立法权限的解释。而在实践中，如果我们超出立法范围进行立法，就会导致立法主体多元化以及地方立法的混乱局面。因此，科学界定设区的市立法权限问题是当下立法机关亟待解决的现实课题。 （三）立法过程中缺乏公众参与
地方性法规在制定过程中缺乏公众参与主要表现在两个方面，即没有有效的征求公众意见和公布的立法草案无人问津。对于没有有效的征求公众意见方面，地方性政府可以理解为是失职行为。地方性立法的建立主要就是以保障人民的合法权益、为人民服务为目的，人民群众既受法律保护又要履行法律条例。但是在立法之前，政府立法人员没有走进群众当中，聆听群众的呼声，不了解群众的所思所想，没有征求群众的意见，这将是立法过程中存在的首要问题。
再者，公众对发布的立法草案无人问津。这一现象可以理解为是媒体的失职行为。大众媒体应该在报纸或者各大网站上对国家发布的政策或者拟定的草案进行大力的宣传，使更多的公众知晓此事。因为很多公民对法律方面的内容不是很懂，难以给出合理的看法或者建议，这就要求媒体对公众进行法律知识上的普及。并且也要建立相应的与公民之间的互动机制，公民有好的看法或者意见都可以及时的向政府反馈，拓宽民主渠道，增加公民参与政治的热情，提高公民积极性。
（四）地方法规的起草存在问题
地方性法规的起草是最为关键的步骤，但是从中也存在着一些问题。首先，起草的主体过于单一。目前地方性法规的起草都是由行政部门实行的，过度依赖于政府。由于其熟悉本地区的特点和具体的实际情况，可以保障立法的科学性。这使得人们将行政部门误认为就是执法部门，把地方立法看作是权利与利益的再分配，在制定法规草案中大肆扩大自己部门的权益。从而忽视了社会效益，对其他部门十分不公平。其次，起草的内容没有特色。从起草的内容上看，大部分都是在抄袭上位法的内容，没有加入自己的特色，使众多地方性法规千篇一律，没有意义。再次，调研和论证不够深入，目前，大多数政府方面的调研都知识走个过场，表面功夫，能够真正发现解决问题的较少。这种现象不仅浪费了资金夹具了财政负担，而且还不能够真正为老百姓解决问题。
三、完善丹東市地方立法制度的对策建议
（一）提高立法认识，切实发挥立法的引领与推动作用
认识是实践的先导，只有深化认识才能推动实践，立法工作亦是如此。因此，我们要深刻认识新的《立法法》的核心要义和精神实质，具体做好以下几个方面：一是要提高对党领导地方立法工作的认识。立法在社会主义法治体系中居于十分重要的地位，具有很强的政治性。而党的领导是做好立法工作的根本保障和必然要求。坚持党对地方立法工作的领导，地方人大要围绕地方党委的中心工作把党的路线、方针、政策贯彻到地方立法之中，要坚持立法选项向党委请示報告制度，要坚持将党委重大决策转变为法律规范，要坚持重大问题党委统筹协调制度，要坚持常委会党组例会报告制度。二是要提高对坚持发挥立法的引领与推动作用的认识。立法法修改的一个重点是强调发挥立法的引领和推动作用，这在立法法总则第一条中就作了明确的规定，地方立法也应当在实践中积极探索。一方面要坚持立法决策与改革决策相结合，推动改革。地方立法要围绕党委中心工作所需、围绕国家和本行政区域经济社会发展形势所需、围绕回应改革决策所需。另一方面要坚持发挥立法在其他领域的引领和推动作用。在把握立法权限的同时，对于那些上位法没有做出规定的，也可以根据本地方的具体情况和实际需要先行先试，对于执行性、实施性的地方性法规也要充分行使地方立法权。
（二）准确把握立法权限，确保立法项目主体合法
立法法虽然赋予了设区的市地方立法权，但是却有严格的立法权限规定，如果在地方立法实践中，立法工作人员不能正确把握和理解立法的权限和范围，就会造成超范围立法，导致立法主体多元化、立法混乱的局面，就难以保证国家法制的统一和权威。因此，必须认真学习立法法对地方立法权限的有关规定，通过在实践中认知把握和向上级人大请示的办法，严格按照立法权限进行立法，确保立法项目主体的合法性。
（三）强化立法论证，积极推进地方立法工作
地方立法工作有着严格的权限、程序和质量要求，不是一朝一夕可以完成的，有时甚至需要很长的时间才能完成。如，国家制定出台一部法律需要几年，甚至更长的时间，有的立法工作推进几年后，觉得立法条件不够成熟或者其他原因推迟立法甚至终止立法。因此，越是强调法治，越是要提高立法质量，越是要发挥立法的引领和推动作用。在实践中，立法工作者要牢固树立并不断强化“质量第一”的立法理念，做到立法工作循序渐进、稳步推进，不急于求成、追求速度。同时要在立法计划、立法论证上下功夫，要在学习国家现有的法律法规上下功夫，要在学习国家、省级立法经验上下功。此外，要切实强化立法项目的调研论证，以立法“精细化”为目标，避免出现重复立法、选择性立法、立法质量低等问题，真正做到去粗取精、去伪存真，努力使每一项立法都符合法律法规的精神，符合客观实际的需要。
关键词 地方立法 制度 依法治国
作者简介：杨雨，丹东市委党校。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.219
经过党的十八届四中全会之后，全国所有的设区市都拥有了地方立法权。根据辽宁省《关于确定九个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，丹东市从2015年10月1日起可以开始制定地方性法规。丹东市应积极响应国家号召，合理的利用国家所赋予地方的立法权利，促进丹东市政治经济又好又快的发展。
一、丹东市地方立法的基本形势
（一）建立健全地方性法律法规
地方性法规是我国社会主义法律体系的重要组成部分，在我国民主法治建设中起关键作用。立法工作要从国家和人民的根本利益出发，国家赋予地方立法权可以使丹东出台立法条例有了地方性法规的依据，有利于维护社会主义法治的统一。
（二）地方立法队伍建设形成三级网络化格局
做好地方立法工作，建设一支高素质的立法工作队伍至关重要。2015年，丹东市人大常委会获丹东市委批准设立法制委员会和法制工作委员会，下设办公室、立法处、备案审查处三个部门，配置工作人员9名。同时，为了充实和配备立法工作队伍，丹东市人大及其常委会按照严格的人事程序挑选了9名具有深厚法律背景和法学专业优势的人大代表作为法制委委员。此外，还遴选聘任了28名专家学者，组成了立法咨询专家团，初步形成了以法制（法工）委工作人员为核心力量、以法制委委员为重要力量、以立法咨询专家为咨询力量的三级网络化格局，使丹东市的地方立法工作实现了资源最大化，形成了强大的合力。
（三）制定完善地方立法规划、计划
从2015年10月起，丹东市人大及其常委会坚持不抵触、有特色、可操作的立法原则，找准选好地方立法的路径和重点，通过多种方式向市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院等相关部门公开征集立法规划建议项目，共征集立法建议项目16件。市人大法工委围绕法规立项的必要性、可行性等条件，对这些立法建议项目进行了梳理和研究，在此基础上拟定了立法规划草案。同时，积极制定五年地方立法规划，保障我市地方立法工作更加具有计划性和连续性。根据我市地方立法规划和计划安排，将在五年内制定13部地方性法规。具体来说，在城乡建设与管理方面，拟制定城乡规划、城市市容和环境卫生管理、客运出租汽车管理、地热（温泉水）资源管理、国有土地上房屋征收与补偿、鸭绿江河道管理、城市道路管理、电梯安全监督管理、公园管理、鸭绿江风景名胜区建设与管理等10项条例和办法；在环境保护方面，拟制定鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理、水污染防治等2项条例；在历史文化保护方面，拟制定文物保护条例。
（四）加快地方立法制度建设
为保证立法工作顺利开展，丹东市人大及其常委会在明确法制委、法工委的工作职责基础上，先后制定出臺了《丹东市人民代表大会法制委员会工作规则》、《丹东市人大常委会法制工作委员会工作规则》、《丹东市人大常委会立法专家咨询委员会工作规则》、《丹东市人大常委会立法听证规则》、《丹东市制定地方性法规技术规范》等6项规范性文件。同时，建立了有立法权的地方人大主导立法的体制机制，实行重大立法事项向市委请示报告制度，保证了立法工作始终处于党委的领导之下，为顺利开展地方立法工作提供了制度保障。
（五）完善地方立法公众参与机制
现代的立法讲究的是民主化，即能够保障人民的根本利益。因此，在各地方立法之前，要广泛的吸取群众的意见或者建议，以人民群众为主体。一切为了人民，一切依靠人民，真正做到为人民服务。之前，立法权由国家最高行政机关与人民代表大会行使，造成与公众的距离疏远的现象。目前，各地方均拥有了地方立法权，可以更好更快的贴近群众，做到直接民主。并且，应该发挥群众直接参与政治生活的作用，在坚持自愿的前提下，反映群众的真实意愿。
二、丹东市地方立法实践中存在的问题
（一）地方立法缺乏地方特色
党的十八届四中全会赋予了地方立法权，但是地方在行使立法权时往往忽视了地方特色，主要表现为两个方面：一是照抄上位法。地方对上位法原方不动的进行抄袭，制定成了自己的地方法规，有的地方则是在上位法的基础上修改了小部分内容而制定，这种现象是严重缺乏地方立法特色的行为，并且极大的损害了上位法的权威。二是合并上位法。即从上位法的诸多内容之中截取成一个个小部分内容，然后进行简单的拼凑，这种方法及其隐秘，不容易被识破，但这也是对上位法权威性的一种损害。
这种地方性立法的方式是对国家赋予的地方立法权的一种亵渎、一种浪费。重复立法，不仅破坏了上位法的权威，而且造成了地方性法规的篇幅过长，表意不清、使人们理解困难。由于大部分内容与上位法內容重合，没有地方特色，最终地方性法规只会成为一个摆设。
（二）有些地方立法权限把握不准
立法法赋予设区的市地方立法权，这既是经济社会发展的必然要求，也是维护国家法制统一、权威的重要方式。在地方立法权限中，“环境保护” 和“历史文化保护”立法似乎较好把握，而“城乡建设与管理”涉及户籍、教育、计生、就业、物业、供暖等方方面面，很容易给立法者造成困扰。比如，我市人大对市政府办《关于反馈立法规划和计划项目意见的函》中建议制定《丹东市修造船市场管理办法》和市人大代表提出的《关于制定〈丹东市志愿服务条例〉的议案》是否属于城乡建设与管理立法范围就曾存在疑问。目前全国人大常委会法工委也明确表示难以出台关于设区的市立法权限的解释。而在实践中，如果我们超出立法范围进行立法，就会导致立法主体多元化以及地方立法的混乱局面。因此，科学界定设区的市立法权限问题是当下立法机关亟待解决的现实课题。 （三）立法过程中缺乏公众参与
地方性法规在制定过程中缺乏公众参与主要表现在两个方面，即没有有效的征求公众意见和公布的立法草案无人问津。对于没有有效的征求公众意见方面，地方性政府可以理解为是失职行为。地方性立法的建立主要就是以保障人民的合法权益、为人民服务为目的，人民群众既受法律保护又要履行法律条例。但是在立法之前，政府立法人员没有走进群众当中，聆听群众的呼声，不了解群众的所思所想，没有征求群众的意见，这将是立法过程中存在的首要问题。
再者，公众对发布的立法草案无人问津。这一现象可以理解为是媒体的失职行为。大众媒体应该在报纸或者各大网站上对国家发布的政策或者拟定的草案进行大力的宣传，使更多的公众知晓此事。因为很多公民对法律方面的内容不是很懂，难以给出合理的看法或者建议，这就要求媒体对公众进行法律知识上的普及。并且也要建立相应的与公民之间的互动机制，公民有好的看法或者意见都可以及时的向政府反馈，拓宽民主渠道，增加公民参与政治的热情，提高公民积极性。
（四）地方法规的起草存在问题
地方性法规的起草是最为关键的步骤，但是从中也存在着一些问题。首先，起草的主体过于单一。目前地方性法规的起草都是由行政部门实行的，过度依赖于政府。由于其熟悉本地区的特点和具体的实际情况，可以保障立法的科学性。这使得人们将行政部门误认为就是执法部门，把地方立法看作是权利与利益的再分配，在制定法规草案中大肆扩大自己部门的权益。从而忽视了社会效益，对其他部门十分不公平。其次，起草的内容没有特色。从起草的内容上看，大部分都是在抄袭上位法的内容，没有加入自己的特色，使众多地方性法规千篇一律，没有意义。再次，调研和论证不够深入，目前，大多数政府方面的调研都知识走个过场，表面功夫，能够真正发现解决问题的较少。这种现象不仅浪费了资金夹具了财政负担，而且还不能够真正为老百姓解决问题。
三、完善丹東市地方立法制度的对策建议
（一）提高立法认识，切实发挥立法的引领与推动作用
认识是实践的先导，只有深化认识才能推动实践，立法工作亦是如此。因此，我们要深刻认识新的《立法法》的核心要义和精神实质，具体做好以下几个方面：一是要提高对党领导地方立法工作的认识。立法在社会主义法治体系中居于十分重要的地位，具有很强的政治性。而党的领导是做好立法工作的根本保障和必然要求。坚持党对地方立法工作的领导，地方人大要围绕地方党委的中心工作把党的路线、方针、政策贯彻到地方立法之中，要坚持立法选项向党委请示報告制度，要坚持将党委重大决策转变为法律规范，要坚持重大问题党委统筹协调制度，要坚持常委会党组例会报告制度。二是要提高对坚持发挥立法的引领与推动作用的认识。立法法修改的一个重点是强调发挥立法的引领和推动作用，这在立法法总则第一条中就作了明确的规定，地方立法也应当在实践中积极探索。一方面要坚持立法决策与改革决策相结合，推动改革。地方立法要围绕党委中心工作所需、围绕国家和本行政区域经济社会发展形势所需、围绕回应改革决策所需。另一方面要坚持发挥立法在其他领域的引领和推动作用。在把握立法权限的同时，对于那些上位法没有做出规定的，也可以根据本地方的具体情况和实际需要先行先试，对于执行性、实施性的地方性法规也要充分行使地方立法权。
（二）准确把握立法权限，确保立法项目主体合法
立法法虽然赋予了设区的市地方立法权，但是却有严格的立法权限规定，如果在地方立法实践中，立法工作人员不能正确把握和理解立法的权限和范围，就会造成超范围立法，导致立法主体多元化、立法混乱的局面，就难以保证国家法制的统一和权威。因此，必须认真学习立法法对地方立法权限的有关规定，通过在实践中认知把握和向上级人大请示的办法，严格按照立法权限进行立法，确保立法项目主体的合法性。
（三）强化立法论证，积极推进地方立法工作
地方立法工作有着严格的权限、程序和质量要求，不是一朝一夕可以完成的，有时甚至需要很长的时间才能完成。如，国家制定出台一部法律需要几年，甚至更长的时间，有的立法工作推进几年后，觉得立法条件不够成熟或者其他原因推迟立法甚至终止立法。因此，越是强调法治，越是要提高立法质量，越是要发挥立法的引领和推动作用。在实践中，立法工作者要牢固树立并不断强化“质量第一”的立法理念，做到立法工作循序渐进、稳步推进，不急于求成、追求速度。同时要在立法计划、立法论证上下功夫，要在学习国家现有的法律法规上下功夫，要在学习国家、省级立法经验上下功。此外，要切实强化立法项目的调研论证，以立法“精细化”为目标，避免出现重复立法、选择性立法、立法质量低等问题，真正做到去粗取精、去伪存真，努力使每一项立法都符合法律法规的精神，符合客观实际的需要。