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[摘要]金融衍生品市场由于信息不对称和杠杆效应等因素的存在,而蕴含着大量的风险。在总结国内文献基础上,得出政府监管和自律监管是当前金融衍生品市场监管的两种主要方式。并从立法和法律实施等层面提出了构建了我国金融衍生品监管职权的配置模式。
[关键词]金融衍生品 政府监管自律监管
一、引言
一国金融衍生工具监管模式,固然是其政治构造、经济传统、市场水准、社会文化诸多因素的综合反映和共同作用的结果,带有特殊性。但更为重要的是,在世界经济一体化、国际化背景下,作为金融市场高级形态的衍生品市场之监管模式,带有更多的共性。行政监管和自律监管并重的监管模式,是这一共性的集中体现,我国金融衍生品市场监管模式之选择,整体上应遵循普遍规律,选择这一模式。
二、我国金融衍生品交易的行政监管
目前,我国实行的是分业经营、分业监管的金融体制。与之相适应,银监会负责监管商业银行、政策性银行、信托投资公司、资产管理公司、农村信用社等存款类金融机构,证监会负责监管证券公司,保监会负责监管政策性保险公司和商业性保险公司。而具体到衍生金融交易,证监会主要负责监管国内期货交易;国有企业参与境外期货业务由国务院批准,并取得证监会颁发的境外期货业务许可证,套期保值计划报证监会备案,选择期货品种由国家经贸委或商务部核准;而商业银行从事衍生品交易则由银监会监管。另一方面,《金融机构衍生品交易业务管理暂行办法》将具有从事场外金融衍生品交易资格的主体扩大到所有满足条件的金融机构,包括在中国境内依法设立的银行、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司法人以外及外国银行在中国境内的分行(以下简称外国银行分行),这些机构经营衍生品业务也由银监会监管。
我们认为,在未来金融衍生品交易的行政监管上,对于场内交易,仍应由证监会下设的期货监管部负责,其主要职责包括草拟监管期货市场的实施细则,审核交易所的设立、章程、业务规则,审核期货经营机构、期货清算机构、期货投资咨询机构的设立及从事期货业务的资格并监管其业务活动。这是因为,目前我国金融衍生品市场发展的趋势是首先推出股指期货等交易品种,证监会更熟悉其基础工具如股票的运作程序,有利于风险的防范。而在未来外汇衍生品或利率衍生品推出时,证监会则应充分利用与银监会之间的联席会议制度,共同监管金融衍生品市场的运行。另一方面,我国从事金融衍生品交易的机构分属于银监会与证监会监管,这也需要两者间的协调和合作。因此,应将目前的金融监管机构联席会议制度化,对《银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》进行修改,明确联席会议的职能,细化相关制度如金融创新品种的交易、信息交流和共享、应对突发性金融事件等,以保证其监管的有效性。
三、我国金融衍生品交易的自律监管
在我国金融衍生品市场,交易所、证券期货业协会自律监管究竟需要什么样的法制基础,这是一个相当庞大而复杂的问题,同时它还面临着和行政监管协调的问题。而在这一制度变迁中,行政监管与自律监管模式构建的难点是建立符合金融衍生品市场自律监管的法制基础,同时强调行政监管控制风险尤其是系统性风险的能力。自律监管的法制基础的重构,涉及法制理论、观念、文化、制度、立法、司法诸多因素,而其中比较关键的是立法和法律实施两个环节,下面作简要分析:
1.立法环节
在立法环节,有关证券、期货衍生工具的法律,应明确交易所、证券期货业协会自律监管属性和具体监管职能。从法理上看,交易所、行业协会作为独立的社团法人和自律组织,对其成员实施监督、管理和约束,是其作为自律性组织的基本权利,也是其是否具备独立法律人格和法律地位的衡量标准。国家对这一基本权利,如同对于其他私法主体之权利,首先负有保护并不得侵犯和干涉的义务,同时还应当借助法律予以确认和认可,体现为具体的法律制度。但长期以来,无论是证券交易所、期货交易所,还是证券业协会、期货业协会,立法对其自律管理职能的规定是存在严重缺陷的。1998年实施的《证券法》是一部充满管制色彩的法律,没有明确证券交易所自律管理的法律地位,证券交易所在证券发行、上市、交易组织等方面,无实质性的管理权限;证券业协会虽被明确为自律组织,但由于行政监管几乎充斥证券市场的每一个环节,它也几无发挥作用的空间。而《期货交易管理暂行条例》对期货交易所和期货业协会自律管理职能的规定也存在类似的根本性缺陷。
本次《证券法》修改,已开始关注政府监管和市场自治的边界,证券交易所的自律管理职能始受重视。其中第102条规定证券交易所“实行自律管理”,揭示了其法律地位和本质特征,同时,其他具体条款中证券交易所的具体职能也有相应调整,如规定证券交易所直接核准股票、公司债券上市交易、暂停上市、终止上市,允许交易所在业务规则中规定申报规则及“T + 0”回转交易,赋予证券交易所及时制止特定证券账户异常交易的期限等。国家权力开始部分退出证券交易所自治领域,显示出本次《证券法》修改的市场化理念。在未来《期货交易法》制定或者修改《期货交易管理条例》时,也应秉承这一立法理念,构建期货交易所自律监管法律基础。
我们认为,尽管《证券法》已经修改,但在金融衍生品市场自律监管法制构建过程中,行政权力和自律管理权力之前的关系协调及具体落实,才刚刚开始。随后的相关制度设计,对自律监管应保持充分的灵活性,使监管者能够跟上而非阻止创新的步伐。强制性的高层次的法律规范在设计具体规则时,应充分尊重金融衍生品市场风险控制和监管的特殊性,尊重自律监管的地位和作用,谨防落后于市场创新,阻碍竞争性市场职能的适当发挥。
2.法律实施环节
在法律实施层面,核心问题是在尊重自律监管组织独立法律地位的基础上,构建证监会对自律组织的良性监管机制。自律监管接受行政权力的监督、制约和控制,是境外证券市场的普遍规律,其目的主要在于克服自律监管自身的局限性,如可能放松对市场参与者的监管、可能忽略社会公共利益等。国际证监会组织明确指出,政府监管应当在自律组织行使权限之前要求其满足必要的条件,而且,应当确信和保证自律行为乃出于维护社会公共利益的目的,保证有关证券的法律、规章和自律组织的实施具有公正性和连贯性。监管的领域和主要内容包括:董事长、行政总裁等关键职务需要经过政府任命和同意;对自律规则的内容进行行政监督;对自律规则执行状况进行监督检查。
在法律层面,《证券法》及《期货交易管理暂行条例》也将证监会和自律组织之间的关系定位为监管和被监管关系,总体上符合政府监督自律活动的一般原则和通用做法。但问题在于,在实践中,证监会事实上将证券、期货交易所和行业协会作为其一个内设部门进行管理,交易所和行业协会不再具有独立的法律人格,由此导致法律意义上的监管与被监管关系渐次异化为领导与被领导关系。以交易所规则制定为例,一般说来应当是交易所先研究,自主决定是否制定规则,制定什么样的规则,证监会按照审批程序对规则的内容进行监督。但实践中,交易所上市规则、交易规则、会员管理规则的制定和修改的程序,不是交易所启动,而是由证监会统一掌握,具有制度的设计、安排及后续修改也受证监会全过程的控制,交易所几乎没有独立意志和话语权而言,其自律监管的意图、方案和措施难以及时、顺畅地成为自律管理规则。这种模式下制定的规则实质上是证监会行政意志的体现,而非交易所自治、自主的结果。
实践中出现的证监会和自律组织间的领导和被领导关系,是特殊市场环境、特定历史时期的产物,如何将之转化为监管与被监管关系,是一个复杂的问题。我们认为,首先要进行观念改革,证监会对自律组织进行行政监管的基本前提,是两者人格独立和法律地位平等,证监会应尊重自律组织的自治地位和独立人格。其次要将证监会对自律组织的行政监管机制用法律文件的形式固定下来,消除交易所作为政府附属物的弱势地位。可借鉴香港的做法,由两者签署谅解备忘录,在划定行政监管和自律监管边界的基础上,明确证监会对自律组织进行行政监管的机制和程序。
参考文献:
[1] M. Goldstein, D. Folkerts - Landau: International Capital Markets. Developments Prospects, and Policy Issues, 2002: 276-279
[2] H. Davies. Financial Regulation: why Bother?, Society of Business Economists Lecture. January 2004: 467-486
[关键词]金融衍生品 政府监管自律监管
一、引言
一国金融衍生工具监管模式,固然是其政治构造、经济传统、市场水准、社会文化诸多因素的综合反映和共同作用的结果,带有特殊性。但更为重要的是,在世界经济一体化、国际化背景下,作为金融市场高级形态的衍生品市场之监管模式,带有更多的共性。行政监管和自律监管并重的监管模式,是这一共性的集中体现,我国金融衍生品市场监管模式之选择,整体上应遵循普遍规律,选择这一模式。
二、我国金融衍生品交易的行政监管
目前,我国实行的是分业经营、分业监管的金融体制。与之相适应,银监会负责监管商业银行、政策性银行、信托投资公司、资产管理公司、农村信用社等存款类金融机构,证监会负责监管证券公司,保监会负责监管政策性保险公司和商业性保险公司。而具体到衍生金融交易,证监会主要负责监管国内期货交易;国有企业参与境外期货业务由国务院批准,并取得证监会颁发的境外期货业务许可证,套期保值计划报证监会备案,选择期货品种由国家经贸委或商务部核准;而商业银行从事衍生品交易则由银监会监管。另一方面,《金融机构衍生品交易业务管理暂行办法》将具有从事场外金融衍生品交易资格的主体扩大到所有满足条件的金融机构,包括在中国境内依法设立的银行、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司法人以外及外国银行在中国境内的分行(以下简称外国银行分行),这些机构经营衍生品业务也由银监会监管。
我们认为,在未来金融衍生品交易的行政监管上,对于场内交易,仍应由证监会下设的期货监管部负责,其主要职责包括草拟监管期货市场的实施细则,审核交易所的设立、章程、业务规则,审核期货经营机构、期货清算机构、期货投资咨询机构的设立及从事期货业务的资格并监管其业务活动。这是因为,目前我国金融衍生品市场发展的趋势是首先推出股指期货等交易品种,证监会更熟悉其基础工具如股票的运作程序,有利于风险的防范。而在未来外汇衍生品或利率衍生品推出时,证监会则应充分利用与银监会之间的联席会议制度,共同监管金融衍生品市场的运行。另一方面,我国从事金融衍生品交易的机构分属于银监会与证监会监管,这也需要两者间的协调和合作。因此,应将目前的金融监管机构联席会议制度化,对《银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》进行修改,明确联席会议的职能,细化相关制度如金融创新品种的交易、信息交流和共享、应对突发性金融事件等,以保证其监管的有效性。
三、我国金融衍生品交易的自律监管
在我国金融衍生品市场,交易所、证券期货业协会自律监管究竟需要什么样的法制基础,这是一个相当庞大而复杂的问题,同时它还面临着和行政监管协调的问题。而在这一制度变迁中,行政监管与自律监管模式构建的难点是建立符合金融衍生品市场自律监管的法制基础,同时强调行政监管控制风险尤其是系统性风险的能力。自律监管的法制基础的重构,涉及法制理论、观念、文化、制度、立法、司法诸多因素,而其中比较关键的是立法和法律实施两个环节,下面作简要分析:
1.立法环节
在立法环节,有关证券、期货衍生工具的法律,应明确交易所、证券期货业协会自律监管属性和具体监管职能。从法理上看,交易所、行业协会作为独立的社团法人和自律组织,对其成员实施监督、管理和约束,是其作为自律性组织的基本权利,也是其是否具备独立法律人格和法律地位的衡量标准。国家对这一基本权利,如同对于其他私法主体之权利,首先负有保护并不得侵犯和干涉的义务,同时还应当借助法律予以确认和认可,体现为具体的法律制度。但长期以来,无论是证券交易所、期货交易所,还是证券业协会、期货业协会,立法对其自律管理职能的规定是存在严重缺陷的。1998年实施的《证券法》是一部充满管制色彩的法律,没有明确证券交易所自律管理的法律地位,证券交易所在证券发行、上市、交易组织等方面,无实质性的管理权限;证券业协会虽被明确为自律组织,但由于行政监管几乎充斥证券市场的每一个环节,它也几无发挥作用的空间。而《期货交易管理暂行条例》对期货交易所和期货业协会自律管理职能的规定也存在类似的根本性缺陷。
本次《证券法》修改,已开始关注政府监管和市场自治的边界,证券交易所的自律管理职能始受重视。其中第102条规定证券交易所“实行自律管理”,揭示了其法律地位和本质特征,同时,其他具体条款中证券交易所的具体职能也有相应调整,如规定证券交易所直接核准股票、公司债券上市交易、暂停上市、终止上市,允许交易所在业务规则中规定申报规则及“T + 0”回转交易,赋予证券交易所及时制止特定证券账户异常交易的期限等。国家权力开始部分退出证券交易所自治领域,显示出本次《证券法》修改的市场化理念。在未来《期货交易法》制定或者修改《期货交易管理条例》时,也应秉承这一立法理念,构建期货交易所自律监管法律基础。
我们认为,尽管《证券法》已经修改,但在金融衍生品市场自律监管法制构建过程中,行政权力和自律管理权力之前的关系协调及具体落实,才刚刚开始。随后的相关制度设计,对自律监管应保持充分的灵活性,使监管者能够跟上而非阻止创新的步伐。强制性的高层次的法律规范在设计具体规则时,应充分尊重金融衍生品市场风险控制和监管的特殊性,尊重自律监管的地位和作用,谨防落后于市场创新,阻碍竞争性市场职能的适当发挥。
2.法律实施环节
在法律实施层面,核心问题是在尊重自律监管组织独立法律地位的基础上,构建证监会对自律组织的良性监管机制。自律监管接受行政权力的监督、制约和控制,是境外证券市场的普遍规律,其目的主要在于克服自律监管自身的局限性,如可能放松对市场参与者的监管、可能忽略社会公共利益等。国际证监会组织明确指出,政府监管应当在自律组织行使权限之前要求其满足必要的条件,而且,应当确信和保证自律行为乃出于维护社会公共利益的目的,保证有关证券的法律、规章和自律组织的实施具有公正性和连贯性。监管的领域和主要内容包括:董事长、行政总裁等关键职务需要经过政府任命和同意;对自律规则的内容进行行政监督;对自律规则执行状况进行监督检查。
在法律层面,《证券法》及《期货交易管理暂行条例》也将证监会和自律组织之间的关系定位为监管和被监管关系,总体上符合政府监督自律活动的一般原则和通用做法。但问题在于,在实践中,证监会事实上将证券、期货交易所和行业协会作为其一个内设部门进行管理,交易所和行业协会不再具有独立的法律人格,由此导致法律意义上的监管与被监管关系渐次异化为领导与被领导关系。以交易所规则制定为例,一般说来应当是交易所先研究,自主决定是否制定规则,制定什么样的规则,证监会按照审批程序对规则的内容进行监督。但实践中,交易所上市规则、交易规则、会员管理规则的制定和修改的程序,不是交易所启动,而是由证监会统一掌握,具有制度的设计、安排及后续修改也受证监会全过程的控制,交易所几乎没有独立意志和话语权而言,其自律监管的意图、方案和措施难以及时、顺畅地成为自律管理规则。这种模式下制定的规则实质上是证监会行政意志的体现,而非交易所自治、自主的结果。
实践中出现的证监会和自律组织间的领导和被领导关系,是特殊市场环境、特定历史时期的产物,如何将之转化为监管与被监管关系,是一个复杂的问题。我们认为,首先要进行观念改革,证监会对自律组织进行行政监管的基本前提,是两者人格独立和法律地位平等,证监会应尊重自律组织的自治地位和独立人格。其次要将证监会对自律组织的行政监管机制用法律文件的形式固定下来,消除交易所作为政府附属物的弱势地位。可借鉴香港的做法,由两者签署谅解备忘录,在划定行政监管和自律监管边界的基础上,明确证监会对自律组织进行行政监管的机制和程序。
参考文献:
[1] M. Goldstein, D. Folkerts - Landau: International Capital Markets. Developments Prospects, and Policy Issues, 2002: 276-279
[2] H. Davies. Financial Regulation: why Bother?, Society of Business Economists Lecture. January 2004: 467-486