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摘要：依法执政这一命题的本体性追问包括但不限于为什么执政、谁来执政、靠什么执政、如何执政、执的是什么政、不依法执政怎么办等问题。相应地，依法执政的逻辑结构包括但不限于依法执政的本质、主体、依据、途径、对象、目的等因素。明确依法执政的逻辑结构是解决依法执政首要的和关键的一步。否则，极有可能发生将背离依法执政的目标和方法视为依法执政基本诉求的危险。
关键词：法治；依法执政；民主
中图分类号D912.1 文献标识码A 文章编号1671—7287(2009)02—0024—06
在现阶段的中国，法治建设的关键因素就是依法执政。要推进依法执政，就必须解放思想。实践反复证明，解放思想是一个全面性、动态性、创新性过程。在一党固定执政的国家推进依法执政没有先例，而长期形成的封建的以及人治的传统又加深了问题的复杂性。为此，我们应该回到依法执政这一命题的原始生态来探究其内在的逻辑结构。笔者认为，依法执政这一命题的本体性追问包括但不限于为什么执政、谁来执政、靠什么执政、如何执政、执的是什么政、不依法执政怎么办等问题。相应地，依法执政的逻辑结构包括但不限于依法执政的本质、主体、依据、途径、对象、责任等。从应然意义上说，依法执政在不同的逻辑阶段面临着不同的任务，但在当下，明确依法执政的上述逻辑结构是解决依法执政首要的和关键的一步，否则就有可能将背离依法执政的目标和方法视为依法执政的基本诉求。
一、依法执政的本质
依法执政的本质就是要解决为什么执政的问题。现实生活中，许多人比较多地强调依法执政是为了长期执政，为了巩固执政地位，确保执政党不垮台。实际上，单纯这样理解“没有阐明中国共产党与其他政党的根本区别。任何执政党都不想垮台，因而都想方设法提高执政能力。回顾历史，就连封建社会的统治者也都想‘江山永固，千秋万代’。如果现时代的中国共产党也只为不垮台而提高执政能力，岂不把自己降低到了与封建统治者相混同的地位?”
在政党政治下，党权确实是政权的核心，但是，民权永远是党权和政权的基础与目的。从本体论角度看，人民主“权”既是指人民主“政权”，也指人民主“党权”。人民是政权和党权的主宰者而不是参与者，它所享有的基本政治权利是“主政权”而不是“参政权”。民权在任何一个国家都始终或应该始终处于本体地位，它绝对大于政权和党权。而且党权和政权也都来源于人民的授权，其存在的目的都是为了保障民权，离开了民权的党权和政权必然是专制的、不能长久的。人民只有从根本上保留对党权和政权监督控制的权力，才能有效保障国家机关及其工作人员行使权力的合法性和正当性。
因此，任何时候，立党为公、执政为民、全心全意为人民服务都应该是政党具有合法性的基础。在我国，这些原则是宪政的核心原则，是国家的本质所在，更是依法执政的本质所在。
二、依法执政的主体
1 依法执政主体的狭义观
当我们将依法执政作为一种普世价值加以追求时，我们有意无意、或多或少地承认了一些最基本的逻辑前提。例如，我们至少认为，中国共产党在“执政”这一要点上与现代意义上的其他政党没有差异。西方政治学界认为，此类政党具有以下特征：以使用各种不同的手段取得政权和行使政权为目的的政治组织；有自己的理论、思想，拥有自己特有的意识形态；具有完整的、明确的纲领；存在比较严密的、从中央到地方的组织。具备了这些条件的政治组织才是政党，否则充其量只是一些政治组织或政治团体。在应然意义上，这是我们讨论依法执政主体即权力的享有者和义务的承担者这一问题时所应具备的基本工具。
当今世界上绝大部分国家实行政党政治，古典时代启蒙思想家所设想的人民主权已经演变成人民选择政党、政党代理人民打点江山。一党执政、轮流执政，这是实行政党政治国家的政治生态和政治常态。但中国的政治生态峻异于其他国家，中国的政党政治是一党执政、多党参政。
因此，从狭义上看，在中国，依法执政的主体只能是作为整体的中国共产党，其他党派只能是依法参政。
2 依法执政主体的广义观
在中国，依法执政主体的狭义观拥有相当的现实支撑。但是，如果我们将“执政”还原为“执掌政权”这一原始含义，同时，如果我们重视执政党及其党员在中国国家权力机关、执行机关和司法机关中占据主要位置、行使主要权力这一基本事实，那么，我们就必须强调，依法执政的主体当然包括但不限于国家机关及其工作人员。对于那些作为执政党党员的国家机关工作人员来说，他们能否依法执政很大程度上影响着执政党的法治形象，决定着中国法治的发展进程。因此，笔者不赞成以下观点：依法执政的主体不应当是全体党员，不应当是在国家政权机关中担任领导职务的党员代表，不应当是各级国家政权机关中的党组，也不应当是所有的党组织，而只能是作为整体的中国共产党以及党的中央委员会和地方各级委员会。在笔者看来，执政是由各级组织及其党员共同组成的执政党团队对整个执政活动的背书。离开了执政党的各级组织及其党员，执政主体势必会被虚置。
再进一步，如果我们准备继续享受人民主权这一古典自然法时代以来最基本的也是最伟大的革命成果的话，我们还必须将人民纳入依法执政的主体范围。从宪政意义上来说，人民最终是通过法律承担着“国家主人”这一角色、发挥着“执掌政权”这一作用的。
依法执政主体的狭义观与广义观各有优劣。依法执政主体的广义观有可能模糊依法执政出现问题时的责任追究，这恰恰是狭义观最大的长处。但就其主要的方面而言，广义观的长处在于：有利于树立规则意识，因为这一观点主张不管是谁，即使是普通公民，要分享政权，也必须按照规则进行；有利于树立责任意识，执掌权力的人(包括自然人和法人)要承担相应的责任，特别是法律责任；有利于树立民主意识，因为人民与政党等执政者是一种委托代理关系。尤其重要的是，从广义上界定依法执政的主体为中国的政党政治预留了继续发展的巨大空间。
三、依法执政的依据
1 普通法与特别法
提出依法执政，就是为了解决依政策执政或者依道德执政的历史共业。既然是“依法”执政，那么执政的依据当然是法律，这似乎不是一个问题。
但是，这里可以对“依法”中的“法”做两种理解：一是将“法”解读为专门的“执政法治”。实际上，中国的执政法治严重匮乏。例如，我们并没有系统而明确的执政法律规定(不像德国等国家，因为体会到纳粹党之为祸甚烈而专门制定了《政党法》，并特别重视政党的民主原则)，现有关于政党执政的法律规定呈现碎片化状态(仅《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国企业法》等法律法规有零散规定)，因此，所谓“依法”执政，很大程度上只是一种对愿景的美好描述。二是将“法”解读为一般性的和所有 的法，强调执政党在行使权力的整个过程中都要依据法律。现阶段，许多人在理解“依法执政”时更多注重的是后者。这种解读有利于法治的整体推进，但也极有可能使依法执政虚化，无法使依法执政成为一种刚性的现形制度。如果没有调整党的权力、国家的权力、人民的权利的特别法，则依法执政中的许多问题将难以厘清，各种不同权力与权利之间的边界也难以划清。
法国学者让一马克·夸克认为：“合法性是对被统治者与统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。它是对统治权力的认可。被统治者的首肯，是合法性的第一个要求；得到社会价值观念和社会的认同，是合法性的第二个要求；法律对统治权力和价值观的认可，是合法性的第三个要求”。由此观之，合法性的本质在于人民对符合其基本期待的政党的自愿选择。换言之，合法性并不限于法律，但法律绝对是政党具有合法性的一个指数。
因此，我们必须在不断完善和执行一般法的同时，制定专门的《政党法》或《执政党法》或《政党与国家关系法》。这一法律所要解决的重点内容是：党群关系，即政党与人民群众的关系；党政关系，即政党和国家权力的关系；党法关系，即政党与法律的关系；党党关系，即政党与政党相互之间的关系。中国现阶段的所有政治关系集中体现为这4种关系，其中的核心是党群关系。
2 法律与政策
依法执政需要“依法”，但不能据此认定不需要政策。古往今来，政策都是统治者们便利的治理工具。尤其是政党政治出现后，政策就成为民主法治国家中的政党亮明自己观点、影响甚至左右社会舆情的主要途径。在西方，政党的政策谨守自己的分际，通过国家的包装是它们能够进行一般权利义务安排的主要的甚至是唯一的通道。而社会主义国家政策的地位远远要高于西方国家，这与列宁的指导思想有关。列宁曾经说过：“无产阶级专政就是无产阶级对政策的领导”在这一思想指引下，所有曾经存在过或正在存在着的社会主义国家的一个共同特点就是依靠政策来治理国家，政策国家而不是法治国家成为国家的治理方式和目标诉求。
在中华人民共和国的历史上，法律与政策一开始就是一种颠倒的关系。1949年初，中国共产党发布了《关于废除国民党(六法全书)和确定解放区司法原则的指示》，废除国民党的《六法全书》，强调“在人民新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据”。“无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策”。这一指示不仅造成中国法文化传统的人为断裂，而且使政策取得了最高的主导地位，并经过几十年的制度强化后成为恶的惯例。因此，厘清法律与政策的关系便成为改革开放后中国重启法治建设的重大使命，“法律与政策既有联系又有区别”无疑是这一时期的经典结论。
但当前存在两种危险的认识与做法：一方面，经过拨乱反正后的法律与政策的关系似乎走上了一条不归路：法学家们有意识地将政策排除在法学之外，一味强调法律的刚性作用。这就使法律仅停留在正式制度的层面，无法成为“活法”。另一方面，在中国的政治生态中，长期的非理性主义的法制发展模式使政策深植于法治运行的每个环节，与法律持续暧昧，这种暖昧关系将普适的价值与中国的法律互相剥离，使法律仅成为对政策的简单背书。在我们看来，它们最终危害的都是国家和法治的根本。
因此，对法治建设的科学态度要求我们必须承认并积极对待法治的本土资源，即法律与政策的交互作用形成的“法政策”。基于这一考虑，有必要将“法政策”单列为新型法律概念，给予国内的法治观照，并展开相应的逻辑论证。
具体来说，如果没有中国共产党实施依法执政的政策，依法执政乃至依法治国就不可能得到推进。因此，笔者认为，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》现在还只是一种理念的宣示，必须让这种理念变成政策，依法执政才能真正落实。中央提出“规范”党委与人大、政府、司法的关系，这给我们重要的启发：我们坚持依法执政，就应该制定党委与国家机关相互关系的规范。据此，中央应制定提高共产党执政能力的政策或行动计划，地方党委应该在现有的制度框架内，以改革的思想，对党的各级组织如何依法执政作出原则上的规范。
四、依法执政的途径
1 依法进入国家政权
民主执政、科学执政、依法执政的预设前提是：党与国家是有联系有区别的两个政治实体。党国一体以及由此带来的党政不分的观念和制度是错误的、落后的。坚持依法执政，就必须把执政重心转移到领导和支持人大及其常委会职权的行使上，摒弃党依政策对国家机关直接行使执政权的传统做法。
国家本质上是人民的，这就是所谓的“民主”，这是最为基本的国家理论，也是现代政治制度的起点和终点。但是，现实政治生态中，在政党政治下，国家终究是由政党控制的，形式上更多地体现为“党主”。将“民主”与“党主”两者统一起来的就是选举。民主的形式价值追求是选举，即选择性的推举，是“下往上推”，主人是“下”(选民)；效率的形式价值追求是提拔，是“上向下拔”，主人是“上”(官僚)。人大追求民主，政府追求效率。在人大代表的产生中进行提拔，在政府的组成人员中进行选举，并不符合权力的逻辑定位。因此，虽然现阶段中国的民主形式有多种，如以人大制度为主要表现形式的选举民主、以政治协商为主要表现形式的协商民主、以基层自治为主要表现形式的自治民主，但是，现阶段真正的和主要的民主形式仍然是选举民主。
因此，没有选举民主，就没有民主执政；没有民主执政，就没有依法执政。具体来说，人大制度是落实依法执政的根本政治制度，是现阶段中国民主的主要表现形式。这里面有两个至关重要的节点：一是选举，尤其是人大代表的直接选举，这种选举应该是民主的、自由的、平等的、竞争的、定期的、差额的。二是服务。人大代表权力不能超越选民的授权，而应该时刻服务于选民。现在，“全国人大代表刘晓武工作办公室”已经成立，这在全国是一个先例。江苏应该组织各级人大代表成立“选民服务处”或“选民服务中心”，进而在全国率先建立“选民服务系统”。
只有党组织及其党员定期接受人民的挑选，认真履行自己的基本职责，人民才能体会到依法执政的具体成效。
2 依法运作国家政权
现在，政党如何运作国家政权有3种基本的思路与做法：
一是直接做主，即党委直接命令人大、政府、司法。实践证明，类似的做法是导致苏东事件发生的重要原因。原苏共中央书记、现俄共中央委员会主席久加诺夫曾指出：“前苏联共产党垮台的真实原因是它的三垄断制度，即共产党以为自己想说的都是对的——垄断真理的意识形态制度；以为自己的权力是神圣至上的——垄断权力的政治法律制度；以为自己没有不可以做到的特权——垄断利益的封建特权制度。‘三垄断’从社会的经济、政治到意 识形态揭示了前苏联一党制的弊端和苏共领导层制度性的腐败”。这一结论正确解释了苏东事件的历史原因，深刻指出这是一种无形中剥夺了人民权力、背离了民主原则的社会制度。
二是为民做主，即党委直接命令人大，再由人大领导政府、司法。这比前种方式前进了一大步，但仍然存在问题，因为由并非人民选举产生的党的各级组织来领导民选的国家权力机关，必然会产生合法性危机。
三是由民做主，即政党通过选举进入国家政权机关，并由此依照宪法和法律规定对国家事务实施领导，这种方式最符合宪政的原则。因此，在新的历史时期，宪法和法律应该成为中国共产党执政的主要依据，依法执政应该成为执政的主要形式。衡量执政党执政能力大小的一个主要标准就是：法律和制度在其执政期间是否得到正当制定且有效遵守。离开了依法执政能力的建设，执政党就缺少了执政的合法性基础，执政党及其政权也就失去了人民的认同和支持。
为此，必须将目前存在的“党委导戏、政府演戏、人大看戏、司法护戏、政协没戏”的国家权力运行模式逐步过渡为“党委决策、人大决定、政府实施、司法与政协监督”这一依法执政的轨道上来，这也符合民主政治和政党政治的一般要求。随着中国政治文明建设的推进，如何建设一个由人民做主、“向人民学习、为人民做事、请人民评判、让人民满意”的宪政国度，已成为考验中国新一代政治家的胆量、智慧和能力的一个主要问题。新一代政治家能否乘势而上，取决于他们把握时代潮流、顺应时代潮流、引导时代潮流的意识和能力。
五、依法执政的对象
1 “政”与“非政”
既然是依法执政，那么，执掌的只能是“政”。按照通常的理解，所谓“政”，既指政治上的统治权力，也指国家权力，或“国家政权”，或政权机关。据此，我们可以从两个层次上理解“政”的含义。第一层次的“政”是“统治权力”，主要指依靠权势与政策主张而实现对国家的全方位控制、支配和管理。第二层次的“政”是“国家权力”，指国家的纵向权力(中央与地方权力)与横向权力(立法、行政、司法权力)之和。
相应地，所谓“执政”也有两个层次：一是执掌全部的统治权力。许多政党将自己与国家的关系界定在这一目标模式上。虽然理论上乃至政策上的目标阐释具有方法上的便利性，但我们很难确定一种真正的实践检测样本与检测指标。而且，在国家权力具有极大诱惑的现实场景下，这种目标设定具有巨大的危险性，因为它会诱导出一种对无边权力的极大渴望。二是执掌国家权力。相对而言，这是一种既具有建构理性又具有实践理性的理想化的目标模式。它既符合政党政治的一般规律，也顺应现实政治生态的特定要求。显然，前者是领导党的思维方式，后者是执政党的思维方式。
因此，执政党应注重执政的控制力，而不应注重执政的控制面。执政党执掌的应该是国家政权，“非政”的部分(如自主机制、自律机制、市场机制能够解决的事项)不属于执政党的执掌范围。通常来说，执政党执掌的是“国家”即政治社会而不是“社会”即市民社会。
2 “执政”与“参政”
在上述基础上，还必须进一步追问：执政党执掌的是政权，但是不是全部政权?这是一个中国特色的问题，因为在中国语境下，有一个执政与参政的问题。
如上所述，“执政”就是“执掌政权”。那么，什么叫“参政”呢?“参政”是在独立的状态下参加政权还是在附属的状态下参加执掌政权?换言之，国家的政权是绝大部分被执政党控制、少部分被参政党控制，还是百分之百地被执政党一党控制?
确实，中国的政党具有特殊性。但是，不管是什么政党，都是一定政治利益和经济利益的代表。诚如德国基本法第2l条所指出的那样：“政党协力国民意志之形成”。市场经济是一种利益主体及其组织机制多元化的经济，奠定于这一经济基础之上的政治利益及其主体机制也必然面临着社会化与法治化的问题。
在这种情境下，我们必须将参政党看作是一个具有自己意志的政治组织，并且在民主的基础上合理合法地确定执政与参政的程序合法性。也就是说，应该确定哪些“政”应该被“执”、哪些“政”应该被“参”，执政和参政的实体条件、程序条件、法律后果是什么，执政和参政的权力制约关系。迄今为止，中国的权威著作和制度安排并没有提供一个关于执政与参政应如何分野的理想模式。就其逻辑推论而言，执政与参政的区别首先表现为数量上的差异。在权力分配中，执政党处于主动的地位。其次，从实证角度出发，有部分权力(如国防、外交权等)通过合法的形式(如人大)专属于执政党。最后，我们还必须对参政作出制度上的安排，而不应该仅仅由参政者进行个体点缀。如果说执政党之执政主要体现于人大的话，那么参政党之参政应该主要表现于政协。政协不应该仅仅是一种民主监督，还应该是一种得到宪法和法律明确规范的法律监督。与人大的监督一样，政协的监督对行政权和司法权也应该具有直接的法律效力。
简言之，在民主执政、科学执政、依法执政之新形势下，政党间的关系应该是一种具有先后意义的二元结构，而不是主从意义的一元结构。没有这种政治利益及其主体机制的社会化与法治化，就不会出现和存在真正的政党政治。在这一场景下，依法执政就会沦落为自律性的理念与愿景，而不会变成他律性的规则与实践。
六、依法执政的责任
就世界范围而言，所有的政党都特别善于用崇高的目的包装自己，这当然具有合理性和现实性。这种时候，我们需要用合目的性来进行检测。当政党的行为尤其是其执政行为与其目的不合时，政党的合法性就会存在问题，就应追究政党的相应法律责任。
在依法执政过程中，法律责任是执政瑕疵、执政有误、执政有错、执政有罪时的最低要求。与一般法律责任相比，政党的法律责任具有3个明显的特点：
一是法律责任的承担者。政党的法律责任大多数时候由其党员尤其是处于执政地位的党员或党的组织承担，由整个政党承担责任尤其是法律责任的情景较为少见(例如，1946年9月30日，纽伦堡国际军事法庭宣判德国国家社会主义工人党即纳粹党为犯罪组织)。
二是法律责任的决定者。政党的法律责任虽然也存在着民事责任、刑事责任等责任形式，但更多的时候、更重要的形式是违宪责任。因此，在宪政体制下，没有违宪审查制度，就无法真正追究政党的法律责任，也就不可能真正实现依法执政。这就提醒我们，推进依法执政，必须建立健全违宪审查制度。
三是法律责任的形式。在依法执政过程中，各种不同的责任形式实际上是纠合在一起的，呈现出一种复式状态。因此，与其他法律行为不同，政党不合目的性的行为并不是只产生法律责任。事实上，在成熟的政党政治中，严格追究政党不合目的性行为的法律责任相对较少，更多的法律责任是伦理责任与政治责任(正因为如此，追究政党的法律责任在许多时候表现为一种政治决定而不是司法决定)。从这种意义上说，如果现阶段还缺乏严格追究法律责任的气度与制度的话，那就应该更多地选择伦理责任与政治责任，以使执政行为在更大程度上符合社会的观感。参考文献：
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关键词：法治；依法执政；民主
中图分类号D912.1 文献标识码A 文章编号1671—7287(2009)02—0024—06
在现阶段的中国，法治建设的关键因素就是依法执政。要推进依法执政，就必须解放思想。实践反复证明，解放思想是一个全面性、动态性、创新性过程。在一党固定执政的国家推进依法执政没有先例，而长期形成的封建的以及人治的传统又加深了问题的复杂性。为此，我们应该回到依法执政这一命题的原始生态来探究其内在的逻辑结构。笔者认为，依法执政这一命题的本体性追问包括但不限于为什么执政、谁来执政、靠什么执政、如何执政、执的是什么政、不依法执政怎么办等问题。相应地，依法执政的逻辑结构包括但不限于依法执政的本质、主体、依据、途径、对象、责任等。从应然意义上说，依法执政在不同的逻辑阶段面临着不同的任务，但在当下，明确依法执政的上述逻辑结构是解决依法执政首要的和关键的一步，否则就有可能将背离依法执政的目标和方法视为依法执政的基本诉求。
一、依法执政的本质
依法执政的本质就是要解决为什么执政的问题。现实生活中，许多人比较多地强调依法执政是为了长期执政，为了巩固执政地位，确保执政党不垮台。实际上，单纯这样理解“没有阐明中国共产党与其他政党的根本区别。任何执政党都不想垮台，因而都想方设法提高执政能力。回顾历史，就连封建社会的统治者也都想‘江山永固，千秋万代’。如果现时代的中国共产党也只为不垮台而提高执政能力，岂不把自己降低到了与封建统治者相混同的地位?”
在政党政治下，党权确实是政权的核心，但是，民权永远是党权和政权的基础与目的。从本体论角度看，人民主“权”既是指人民主“政权”，也指人民主“党权”。人民是政权和党权的主宰者而不是参与者，它所享有的基本政治权利是“主政权”而不是“参政权”。民权在任何一个国家都始终或应该始终处于本体地位，它绝对大于政权和党权。而且党权和政权也都来源于人民的授权，其存在的目的都是为了保障民权，离开了民权的党权和政权必然是专制的、不能长久的。人民只有从根本上保留对党权和政权监督控制的权力，才能有效保障国家机关及其工作人员行使权力的合法性和正当性。
因此，任何时候，立党为公、执政为民、全心全意为人民服务都应该是政党具有合法性的基础。在我国，这些原则是宪政的核心原则，是国家的本质所在，更是依法执政的本质所在。
二、依法执政的主体
1 依法执政主体的狭义观
当我们将依法执政作为一种普世价值加以追求时，我们有意无意、或多或少地承认了一些最基本的逻辑前提。例如，我们至少认为，中国共产党在“执政”这一要点上与现代意义上的其他政党没有差异。西方政治学界认为，此类政党具有以下特征：以使用各种不同的手段取得政权和行使政权为目的的政治组织；有自己的理论、思想，拥有自己特有的意识形态；具有完整的、明确的纲领；存在比较严密的、从中央到地方的组织。具备了这些条件的政治组织才是政党，否则充其量只是一些政治组织或政治团体。在应然意义上，这是我们讨论依法执政主体即权力的享有者和义务的承担者这一问题时所应具备的基本工具。
当今世界上绝大部分国家实行政党政治，古典时代启蒙思想家所设想的人民主权已经演变成人民选择政党、政党代理人民打点江山。一党执政、轮流执政，这是实行政党政治国家的政治生态和政治常态。但中国的政治生态峻异于其他国家，中国的政党政治是一党执政、多党参政。
因此，从狭义上看，在中国，依法执政的主体只能是作为整体的中国共产党，其他党派只能是依法参政。
2 依法执政主体的广义观
在中国，依法执政主体的狭义观拥有相当的现实支撑。但是，如果我们将“执政”还原为“执掌政权”这一原始含义，同时，如果我们重视执政党及其党员在中国国家权力机关、执行机关和司法机关中占据主要位置、行使主要权力这一基本事实，那么，我们就必须强调，依法执政的主体当然包括但不限于国家机关及其工作人员。对于那些作为执政党党员的国家机关工作人员来说，他们能否依法执政很大程度上影响着执政党的法治形象，决定着中国法治的发展进程。因此，笔者不赞成以下观点：依法执政的主体不应当是全体党员，不应当是在国家政权机关中担任领导职务的党员代表，不应当是各级国家政权机关中的党组，也不应当是所有的党组织，而只能是作为整体的中国共产党以及党的中央委员会和地方各级委员会。在笔者看来，执政是由各级组织及其党员共同组成的执政党团队对整个执政活动的背书。离开了执政党的各级组织及其党员，执政主体势必会被虚置。
再进一步，如果我们准备继续享受人民主权这一古典自然法时代以来最基本的也是最伟大的革命成果的话，我们还必须将人民纳入依法执政的主体范围。从宪政意义上来说，人民最终是通过法律承担着“国家主人”这一角色、发挥着“执掌政权”这一作用的。
依法执政主体的狭义观与广义观各有优劣。依法执政主体的广义观有可能模糊依法执政出现问题时的责任追究，这恰恰是狭义观最大的长处。但就其主要的方面而言，广义观的长处在于：有利于树立规则意识，因为这一观点主张不管是谁，即使是普通公民，要分享政权，也必须按照规则进行；有利于树立责任意识，执掌权力的人(包括自然人和法人)要承担相应的责任，特别是法律责任；有利于树立民主意识，因为人民与政党等执政者是一种委托代理关系。尤其重要的是，从广义上界定依法执政的主体为中国的政党政治预留了继续发展的巨大空间。
三、依法执政的依据
1 普通法与特别法
提出依法执政，就是为了解决依政策执政或者依道德执政的历史共业。既然是“依法”执政，那么执政的依据当然是法律，这似乎不是一个问题。
但是，这里可以对“依法”中的“法”做两种理解：一是将“法”解读为专门的“执政法治”。实际上，中国的执政法治严重匮乏。例如，我们并没有系统而明确的执政法律规定(不像德国等国家，因为体会到纳粹党之为祸甚烈而专门制定了《政党法》，并特别重视政党的民主原则)，现有关于政党执政的法律规定呈现碎片化状态(仅《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国企业法》等法律法规有零散规定)，因此，所谓“依法”执政，很大程度上只是一种对愿景的美好描述。二是将“法”解读为一般性的和所有 的法，强调执政党在行使权力的整个过程中都要依据法律。现阶段，许多人在理解“依法执政”时更多注重的是后者。这种解读有利于法治的整体推进，但也极有可能使依法执政虚化，无法使依法执政成为一种刚性的现形制度。如果没有调整党的权力、国家的权力、人民的权利的特别法，则依法执政中的许多问题将难以厘清，各种不同权力与权利之间的边界也难以划清。
法国学者让一马克·夸克认为：“合法性是对被统治者与统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。它是对统治权力的认可。被统治者的首肯，是合法性的第一个要求；得到社会价值观念和社会的认同，是合法性的第二个要求；法律对统治权力和价值观的认可，是合法性的第三个要求”。由此观之，合法性的本质在于人民对符合其基本期待的政党的自愿选择。换言之，合法性并不限于法律，但法律绝对是政党具有合法性的一个指数。
因此，我们必须在不断完善和执行一般法的同时，制定专门的《政党法》或《执政党法》或《政党与国家关系法》。这一法律所要解决的重点内容是：党群关系，即政党与人民群众的关系；党政关系，即政党和国家权力的关系；党法关系，即政党与法律的关系；党党关系，即政党与政党相互之间的关系。中国现阶段的所有政治关系集中体现为这4种关系，其中的核心是党群关系。
2 法律与政策
依法执政需要“依法”，但不能据此认定不需要政策。古往今来，政策都是统治者们便利的治理工具。尤其是政党政治出现后，政策就成为民主法治国家中的政党亮明自己观点、影响甚至左右社会舆情的主要途径。在西方，政党的政策谨守自己的分际，通过国家的包装是它们能够进行一般权利义务安排的主要的甚至是唯一的通道。而社会主义国家政策的地位远远要高于西方国家，这与列宁的指导思想有关。列宁曾经说过：“无产阶级专政就是无产阶级对政策的领导”在这一思想指引下，所有曾经存在过或正在存在着的社会主义国家的一个共同特点就是依靠政策来治理国家，政策国家而不是法治国家成为国家的治理方式和目标诉求。
在中华人民共和国的历史上，法律与政策一开始就是一种颠倒的关系。1949年初，中国共产党发布了《关于废除国民党(六法全书)和确定解放区司法原则的指示》，废除国民党的《六法全书》，强调“在人民新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据”。“无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策”。这一指示不仅造成中国法文化传统的人为断裂，而且使政策取得了最高的主导地位，并经过几十年的制度强化后成为恶的惯例。因此，厘清法律与政策的关系便成为改革开放后中国重启法治建设的重大使命，“法律与政策既有联系又有区别”无疑是这一时期的经典结论。
但当前存在两种危险的认识与做法：一方面，经过拨乱反正后的法律与政策的关系似乎走上了一条不归路：法学家们有意识地将政策排除在法学之外，一味强调法律的刚性作用。这就使法律仅停留在正式制度的层面，无法成为“活法”。另一方面，在中国的政治生态中，长期的非理性主义的法制发展模式使政策深植于法治运行的每个环节，与法律持续暧昧，这种暖昧关系将普适的价值与中国的法律互相剥离，使法律仅成为对政策的简单背书。在我们看来，它们最终危害的都是国家和法治的根本。
因此，对法治建设的科学态度要求我们必须承认并积极对待法治的本土资源，即法律与政策的交互作用形成的“法政策”。基于这一考虑，有必要将“法政策”单列为新型法律概念，给予国内的法治观照，并展开相应的逻辑论证。
具体来说，如果没有中国共产党实施依法执政的政策，依法执政乃至依法治国就不可能得到推进。因此，笔者认为，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》现在还只是一种理念的宣示，必须让这种理念变成政策，依法执政才能真正落实。中央提出“规范”党委与人大、政府、司法的关系，这给我们重要的启发：我们坚持依法执政，就应该制定党委与国家机关相互关系的规范。据此，中央应制定提高共产党执政能力的政策或行动计划，地方党委应该在现有的制度框架内，以改革的思想，对党的各级组织如何依法执政作出原则上的规范。
四、依法执政的途径
1 依法进入国家政权
民主执政、科学执政、依法执政的预设前提是：党与国家是有联系有区别的两个政治实体。党国一体以及由此带来的党政不分的观念和制度是错误的、落后的。坚持依法执政，就必须把执政重心转移到领导和支持人大及其常委会职权的行使上，摒弃党依政策对国家机关直接行使执政权的传统做法。
国家本质上是人民的，这就是所谓的“民主”，这是最为基本的国家理论，也是现代政治制度的起点和终点。但是，现实政治生态中，在政党政治下，国家终究是由政党控制的，形式上更多地体现为“党主”。将“民主”与“党主”两者统一起来的就是选举。民主的形式价值追求是选举，即选择性的推举，是“下往上推”，主人是“下”(选民)；效率的形式价值追求是提拔，是“上向下拔”，主人是“上”(官僚)。人大追求民主，政府追求效率。在人大代表的产生中进行提拔，在政府的组成人员中进行选举，并不符合权力的逻辑定位。因此，虽然现阶段中国的民主形式有多种，如以人大制度为主要表现形式的选举民主、以政治协商为主要表现形式的协商民主、以基层自治为主要表现形式的自治民主，但是，现阶段真正的和主要的民主形式仍然是选举民主。
因此，没有选举民主，就没有民主执政；没有民主执政，就没有依法执政。具体来说，人大制度是落实依法执政的根本政治制度，是现阶段中国民主的主要表现形式。这里面有两个至关重要的节点：一是选举，尤其是人大代表的直接选举，这种选举应该是民主的、自由的、平等的、竞争的、定期的、差额的。二是服务。人大代表权力不能超越选民的授权，而应该时刻服务于选民。现在，“全国人大代表刘晓武工作办公室”已经成立，这在全国是一个先例。江苏应该组织各级人大代表成立“选民服务处”或“选民服务中心”，进而在全国率先建立“选民服务系统”。
只有党组织及其党员定期接受人民的挑选，认真履行自己的基本职责，人民才能体会到依法执政的具体成效。
2 依法运作国家政权
现在，政党如何运作国家政权有3种基本的思路与做法：
一是直接做主，即党委直接命令人大、政府、司法。实践证明，类似的做法是导致苏东事件发生的重要原因。原苏共中央书记、现俄共中央委员会主席久加诺夫曾指出：“前苏联共产党垮台的真实原因是它的三垄断制度，即共产党以为自己想说的都是对的——垄断真理的意识形态制度；以为自己的权力是神圣至上的——垄断权力的政治法律制度；以为自己没有不可以做到的特权——垄断利益的封建特权制度。‘三垄断’从社会的经济、政治到意 识形态揭示了前苏联一党制的弊端和苏共领导层制度性的腐败”。这一结论正确解释了苏东事件的历史原因，深刻指出这是一种无形中剥夺了人民权力、背离了民主原则的社会制度。
二是为民做主，即党委直接命令人大，再由人大领导政府、司法。这比前种方式前进了一大步，但仍然存在问题，因为由并非人民选举产生的党的各级组织来领导民选的国家权力机关，必然会产生合法性危机。
三是由民做主，即政党通过选举进入国家政权机关，并由此依照宪法和法律规定对国家事务实施领导，这种方式最符合宪政的原则。因此，在新的历史时期，宪法和法律应该成为中国共产党执政的主要依据，依法执政应该成为执政的主要形式。衡量执政党执政能力大小的一个主要标准就是：法律和制度在其执政期间是否得到正当制定且有效遵守。离开了依法执政能力的建设，执政党就缺少了执政的合法性基础，执政党及其政权也就失去了人民的认同和支持。
为此，必须将目前存在的“党委导戏、政府演戏、人大看戏、司法护戏、政协没戏”的国家权力运行模式逐步过渡为“党委决策、人大决定、政府实施、司法与政协监督”这一依法执政的轨道上来，这也符合民主政治和政党政治的一般要求。随着中国政治文明建设的推进，如何建设一个由人民做主、“向人民学习、为人民做事、请人民评判、让人民满意”的宪政国度，已成为考验中国新一代政治家的胆量、智慧和能力的一个主要问题。新一代政治家能否乘势而上，取决于他们把握时代潮流、顺应时代潮流、引导时代潮流的意识和能力。
五、依法执政的对象
1 “政”与“非政”
既然是依法执政，那么，执掌的只能是“政”。按照通常的理解，所谓“政”，既指政治上的统治权力，也指国家权力，或“国家政权”，或政权机关。据此，我们可以从两个层次上理解“政”的含义。第一层次的“政”是“统治权力”，主要指依靠权势与政策主张而实现对国家的全方位控制、支配和管理。第二层次的“政”是“国家权力”，指国家的纵向权力(中央与地方权力)与横向权力(立法、行政、司法权力)之和。
相应地，所谓“执政”也有两个层次：一是执掌全部的统治权力。许多政党将自己与国家的关系界定在这一目标模式上。虽然理论上乃至政策上的目标阐释具有方法上的便利性，但我们很难确定一种真正的实践检测样本与检测指标。而且，在国家权力具有极大诱惑的现实场景下，这种目标设定具有巨大的危险性，因为它会诱导出一种对无边权力的极大渴望。二是执掌国家权力。相对而言，这是一种既具有建构理性又具有实践理性的理想化的目标模式。它既符合政党政治的一般规律，也顺应现实政治生态的特定要求。显然，前者是领导党的思维方式，后者是执政党的思维方式。
因此，执政党应注重执政的控制力，而不应注重执政的控制面。执政党执掌的应该是国家政权，“非政”的部分(如自主机制、自律机制、市场机制能够解决的事项)不属于执政党的执掌范围。通常来说，执政党执掌的是“国家”即政治社会而不是“社会”即市民社会。
2 “执政”与“参政”
在上述基础上，还必须进一步追问：执政党执掌的是政权，但是不是全部政权?这是一个中国特色的问题，因为在中国语境下，有一个执政与参政的问题。
如上所述，“执政”就是“执掌政权”。那么，什么叫“参政”呢?“参政”是在独立的状态下参加政权还是在附属的状态下参加执掌政权?换言之，国家的政权是绝大部分被执政党控制、少部分被参政党控制，还是百分之百地被执政党一党控制?
确实，中国的政党具有特殊性。但是，不管是什么政党，都是一定政治利益和经济利益的代表。诚如德国基本法第2l条所指出的那样：“政党协力国民意志之形成”。市场经济是一种利益主体及其组织机制多元化的经济，奠定于这一经济基础之上的政治利益及其主体机制也必然面临着社会化与法治化的问题。
在这种情境下，我们必须将参政党看作是一个具有自己意志的政治组织，并且在民主的基础上合理合法地确定执政与参政的程序合法性。也就是说，应该确定哪些“政”应该被“执”、哪些“政”应该被“参”，执政和参政的实体条件、程序条件、法律后果是什么，执政和参政的权力制约关系。迄今为止，中国的权威著作和制度安排并没有提供一个关于执政与参政应如何分野的理想模式。就其逻辑推论而言，执政与参政的区别首先表现为数量上的差异。在权力分配中，执政党处于主动的地位。其次，从实证角度出发，有部分权力(如国防、外交权等)通过合法的形式(如人大)专属于执政党。最后，我们还必须对参政作出制度上的安排，而不应该仅仅由参政者进行个体点缀。如果说执政党之执政主要体现于人大的话，那么参政党之参政应该主要表现于政协。政协不应该仅仅是一种民主监督，还应该是一种得到宪法和法律明确规范的法律监督。与人大的监督一样，政协的监督对行政权和司法权也应该具有直接的法律效力。
简言之，在民主执政、科学执政、依法执政之新形势下，政党间的关系应该是一种具有先后意义的二元结构，而不是主从意义的一元结构。没有这种政治利益及其主体机制的社会化与法治化，就不会出现和存在真正的政党政治。在这一场景下，依法执政就会沦落为自律性的理念与愿景，而不会变成他律性的规则与实践。
六、依法执政的责任
就世界范围而言，所有的政党都特别善于用崇高的目的包装自己，这当然具有合理性和现实性。这种时候，我们需要用合目的性来进行检测。当政党的行为尤其是其执政行为与其目的不合时，政党的合法性就会存在问题，就应追究政党的相应法律责任。
在依法执政过程中，法律责任是执政瑕疵、执政有误、执政有错、执政有罪时的最低要求。与一般法律责任相比，政党的法律责任具有3个明显的特点：
一是法律责任的承担者。政党的法律责任大多数时候由其党员尤其是处于执政地位的党员或党的组织承担，由整个政党承担责任尤其是法律责任的情景较为少见(例如，1946年9月30日，纽伦堡国际军事法庭宣判德国国家社会主义工人党即纳粹党为犯罪组织)。
二是法律责任的决定者。政党的法律责任虽然也存在着民事责任、刑事责任等责任形式，但更多的时候、更重要的形式是违宪责任。因此，在宪政体制下，没有违宪审查制度，就无法真正追究政党的法律责任，也就不可能真正实现依法执政。这就提醒我们，推进依法执政，必须建立健全违宪审查制度。
三是法律责任的形式。在依法执政过程中，各种不同的责任形式实际上是纠合在一起的，呈现出一种复式状态。因此，与其他法律行为不同，政党不合目的性的行为并不是只产生法律责任。事实上，在成熟的政党政治中，严格追究政党不合目的性行为的法律责任相对较少，更多的法律责任是伦理责任与政治责任(正因为如此，追究政党的法律责任在许多时候表现为一种政治决定而不是司法决定)。从这种意义上说，如果现阶段还缺乏严格追究法律责任的气度与制度的话，那就应该更多地选择伦理责任与政治责任，以使执政行为在更大程度上符合社会的观感。参考文献：
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