论文部分内容阅读
【摘要】法治的最基本含义就是有权利必有救济，没有救济的权利不是权利。而对公民权利的最有力救济应是宪法救济。当前，公民基本权利越来越受到重视。文章通过对公民信访权利保障的现状进行分析，提出应通过制度化的设计安排，建构与社会转型、经济转轨相适应的法律保障体系。这对于协调多元的社会利益关系，具有重要的意义。
【关键词】信访权利 权利保障 制度设计 宪法救济
信访权利的宪法依据
信访权利存在着政治性权利与非政治性权利、实体性权利与程序性权利等多种权利性质与成分交集的特征。在实证层面，信访权利具有保障人权和民主的宪法价值基础，同时，《宪法》第四十一条为信访权利提供了宪法上的依据。从其蕴含的权利属性上看，信访权利兼具权利救济与政治参与、政治监督的多重属性，但无论是《宪法》还是《信访条例》，都只是通过制定某种程序规则，保障信访人能够启动该程序，而没有对信访人的实体权利作出明确规定。相对于信访权利内涵的模糊性和外延的开放性的特征，信访权利在宪法权利属性上是不完整的。
因此，有必要将公民的信访权利写入宪法，明确规定公民的信访权利，进一步提升和固化信访权利的宪法价值，使信访权利由应有的权利上升为法定的权利，由普通权利上升为宪法权利，将由单一的行政机关的保障扩大到权力机关、司法机关的保障。由此获得解决现实生活中国家机关之间对信访事项的相互推诿，以及行政机关的堵访、截访、压访、控访的宪法依据。
信访权利的法律保障体系
宪法保障。宪法保障是具有最高法律效力的保障。我国宪法第五条规定，宪法具有最高的法律权威，一切国家机关和武装力量、政党、社会团体、企业、事业组织，都必须遵守宪法。对于违反宪法的行为，必须予以追究。这一规定，是保障公民信访权利的最高法律依据。但各种公民权利由应然状态转入实然状态，必须还要有相应的宪法救济制度作保障。从比较宪法学来看，世界范围内对公民权利提供宪法保障的两种主要模式—无论是英美法系国家的判例制度，通过普通法院直接适用宪法来裁判案件，还是大陆法系国家专门设立宪法法院为公民提供宪法救济，由于中国国家性质的特殊性，至少在现阶段都不可能为中国所采用。因此，从中国的现实国情出发，最现实可行的设计方案，就是依托现有宪法和法律框架，对宪法救济制度进行某种改造，以期最大限度发挥宪法对公民权利的保障作用。
这种制度设计主要围绕宪法赋予全国人大和全国人大常委会的监督宪法实施的权力而展开，通过以下两种途径来实现公民权利的宪法保障：
第一，以《立法法》为根据，完善对规范性法律文件的违宪审查程序。根据《立法法》第九十条和第九十一条的规定，有关国家机关如果认为行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章，违反了宪法，有权向全国人大常委会提出审查请求。除此之外，一切社会组织、企事业单位或者公民个人，如果认为某一个行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章，违反了宪法，也有权向全国人大常委会提出审查建议。这一规定，事实上为公民对某一个法律文件违反宪法，可以通过向全国人大常委会提出审查建议的方式，提供了一种宪法救济。但是，《立法法》对这一程序的规定还过于原则，缺乏关于设立专门的违宪审查机构和具有可操作性的程序规定，以致目前还没有出现任何一个按照这一程序来保障公民宪法权利的实际案例。因此，有必要对《立法法》作出修改，完善其对规范性法律文件的违宪审查程序，增强这一法律的实际操作性，使公民能够通过这一程序性规定，及时对有关规范性法律提出违宪审查请求。
第二，以《监督法》为根据，完善对规范性法律文件和具体政府行为的违宪审查程序。尽管《立法法》确认了由全国人大常委会对规范性法律文件进行违宪审查的体制，但这个体制仅仅解决了对立法权的控制问题，实际上没有也不可能对具体政府行为的违宪审查作出规定。《监督法》规范了人大常委会对“一府两院”的监督，第九条规定对于关系群众的切身利益、社会普遍关注的重大问题、人民来信来访的问题等，列为各级人大常委会确定听取专项工作报告和执法检查的重要议题。第二十八条规定，对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照《立法法》的有关规定办理。这两项规定为各级人大常委会行使违宪审查权提供了法律依据，也为公民通过人大常委会实现权利保障提供了可能途径，但由于各级人大常委会没有设立专门的宪法审查机构和更具操作性的程序规定，多数情况下，监督权不是由人大常委会集体行使，而是由人大专门委员会或人大常委会工作机构行使，或是由主任会议或者分管副主任转交有关单位处理，随意性比较大。因此，有必要对《监督法》作出修改，对专门审查机构的设立作出规定，完善违宪审查的具体操作程序，为公民权利提供现实可行的宪法救济途径。
法律保障。信访权利能否具有实在的法律效力，仅靠宪法规定是远远不够的，还必须要通过具体的法律，将信访权利转化为具体的法律权利，进而把对信访权利的宪法保障转化为具体法律的保障。当前，我国的信访法律体系中仅有一部《信访条例》。由于它只是国务院制定的一个行政法规，在国家法律体系中位阶比较低，所调整的社会关系范围也比较狭窄，不利于从更高法律层面保障公民的信访权利。因此，应当由全国人大常务委员会制定《信访法》，通过专门法来保障公民的信访权利。根据多年来的信访实践，制定《信访法》在立法宗旨上应当突破《信访条例》的工具主义倾向，把价值定位在发展民主、保障人权和监督权力上，从法律的层面上实现公民信访权利的具体化。在内容上要明确规定国家的信访体制、信访机构的设置、信访机构的职权、信访权利的主体、信访事项的范围、受理、办理、处理信访事项的依据和程序等，为公民信访权利提供具体可靠地法律保障。
行政法规保障。针对《信访条例》的局限性，应当对《信访条例》进行修改，根据《信访法》的有关规定，细化操作程序，进一步明确政府信访机构的权力义务、受理和管辖、信访渠道、信访程序、终止规则等具体规定，在功能定位上要把公民权利救济的大部分功能，从现行的信访制度中分离出去，主要通过国家司法救济的途径加以保障；政府信访机构主要保留公民政治参与和政治监督的功能，以及必要的补充救济功能，从而还原和强化其应有的三个价值：政治价值，即保持各级政府同人民群众之间的密切联系；法律价值，即对行政失当行为进行初步调查处理；社会价值，即在权限范围内保护信访人正常利益诉求表达的权利。通过上述改造，使《信访条例》找准价值定位，对宪法和《信访法》起到补充和配套作用。 人大信访监督委员会制度
“数量庞大的信访群体和千分之二的问题解决几率”①，这一社会现象表明，在利益格局高度分化的前提下，在公民权利之间，以及公民权利与公共权力本身也都存在某种冲突。因此，公民信访权利无论如何也不可能仅仅通过行政权力得到救济。要解决这个问题，必须突破现行信访制度的局限，在宪法层面找到解决途径。
结合我国的政治体制，目前比较可行的办法是：借鉴国外比较成熟的申诉（监察）专员制度，在人大建立信访监督委员会制度，即在县以上人民代表大会常务委员会设立信访监督委员会，委员会设立主任委员1人，副主任委员和委员（信访专员）若干人。信访工作改由人大信访监督委员会专门负责，人大常委会的其他机构不再负责此项工作。通过宪法授权，确认人大信访监督委员会具有调查权、调处权、建议权、报告权、命令权、追诉权等多项权力。各级人大信访监督委员会既对同级政府、法院、检察院的信访机构和信访工作进行监督，又对下级人大常委会信访机构及其信访工作进行监督。人大信访监督委员会和信访专员可以依照职权，对各级国家机关及其工作人员和其他一切公权力机关合法但不合理的行为行使监督权，与司法救济、行政救济相互配合，共同构成相对完备的公民信访权利的法律保障体系。
人大代表与公民委托关系的建立
民众基础和公众参与是一个政府统治的正当性、合法性的基石。保障公民的信访权利，最根本的途径是最大限度地提高公民的政治参与，通过某种制度保障，将人民的监督权真正落到实处。根据我国的政治体制，提高公民的政治参与的途径，主要在人大代表与公民之间建立委托关系，由人大代表代为履行政治监督权利，建立“公民—代表—代表机关”三者之间的信访通道，使公民的利益诉求能够得到制度化的表达和解决。
具体的实现方案是：公布人大代表的联络方式；组织人大代表对本选区的重要信访案件进行调查、督办；实行信访问题公开制度，把一些有重大影响的信访资料公开，接受民众评议；在宪法和法律的框架下，鼓励社会各阶层建立利益表达组织，使公民能够以法律允许的方式有序表达利益诉求。同时，为了更好地保障各级人大代表履行职责，通过法律赋予人大代表言论免责权和独立调查权，并依据调查结果，向成为信访对象的“一府两院”提出质询，直至对严重渎职、失职，甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。这样的制度设计，不仅使信访工作有了一个权威的权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性质，即向人民负责的性质，使公权力真正受到人民的监督，防止一切被滥用的可能，为公民信访权利提供最根本的保障。
信访权利保障的几个必要条件
民主高效的政府。政治与法律之间，自始至终存在着一种内在的、必然的联系。宪政秩序和法律秩序的产生，实质是用宪法和法律的手段对政治资源进行的一种制度化的安排；反之，政治制度的科学化和民主化，又对宪政秩序和法律秩序起着良性的推动作用。基于这种良性互动关系的认识，可以观察到的一个现象是，如果没有政府的公共权威，各种公民权利事实上也难以得到保证。因为政府控制能力的弱化，将带来社会管理的弱化；如果这种弱化的趋势不能得到很好的扭转，政府存在的合法性和正当性便会受到质疑，来自体制外的力量将会对社会秩序产生巨大冲击，法律秩序也就荡然无存，公民权利保障自然无从谈起。政治稳定是公民权利保障的基本前提，没有政治上的稳定，一切权利包括信访权利，都无法得到切实有效的保障。因此，对于中国这样一个统一的、多民族的、单一制的国家，必须要把建设民主高效的政府放在法治建设的首位，以民主化和法治的手段完善政府建设，全力维护国家的政治稳定和社会安定，为实现公民信访权利提供政治保障。
良好的法治环境。当前社会出现信访问题，从根本上说是由于民主法制制度的某种缺失。这样，在社会治理上就会出现这样一个怪圈：民主法治建设的滞后，导致了一系列的社会问题，而解决这些社会问题，又需要民主法治的手段。因此，这一问题正像制度经济学所证明的，当民主法治的供给不足时，信访制度作为事实上的替代产品，必然被视为优于其他行政救济，甚至是国家司法救济的最后一种救济手段。对这种手段的过分依赖，会带来严重的社会问题，而且从长远来看，这种救济方式无异于饮鸩止渴。一个最明显的例证是，近年来诉讼类信访占据了整个信访案件的主流，大量已经终审生效的法院判决又重新通过信访制度而“复活”。因此，要解决这一问题，就必须站在宪政的立场上，加快民主法治建设的进程，重建司法的权威，把原本就不属于信访机构管辖的问题归于司法，使司法救济而不是信访救济成为“社会公平正义的最后一道防线”。对现实中国来说，重建司法权威首先必须保障裁判机构和裁判者的中立性，也即实现司法独立。其次，要保证裁判程序的公正性，为当事人各方提供平等表达诉求而不是上访的机会和可能，让相互冲突的各种利益诉求在法律框架内得到制度化的表达。最后，要维护司法裁判的终局性。实体意义上的司法公正固然重要，但程序上的司法公正同样甚至更加重要。当前司法实践中由于片面追求实体上的司法公正，在“两审终审制”以外又设立了“再审”制度，无形中使一些案件进入了“死循环”，只要满足了一定条件（包括法外条件，如领导批示、舆论压力、群体性事件等），案件可以被一而再、再而三的“再审”，以致无穷无尽，这也是一些诉讼型上方的标准模型。这个反面的例证表明，在一个良好的法治环境下，实体公正和程序公正两个方面大体是平衡的，而不宜过多受政治、经济等外界因素影响，出现价值摇摆。因此，必须改革现行司法裁判制度，彻底改变这种过于偏重实体司法公正的倾向，追求实体公正与程序公正的良性平衡，在司法实践中维护终局裁判的权威，使每一起案件都成为终局的裁判，弥合制度黑洞，为实现公民信访权利提供司法保障。
稳定的社会结构。社会经济学的研究证明：一个稳定的社会一定是中产阶级（我国所说的中等收入人群）占主导（70%以上）的社会，这种社会结构的型构是一个橄榄型的社会。而我国社会结构目前还处在“金字塔”型（也有学者称为“倒丁型”）的社会结构之中，经济社会资源分配严重失衡，贫富差距比较大。这种社会结构的突出特征是：中间阶级薄弱，贫富两端集中。由于缺少中间阶层的缓冲，贫富两个阶层之间的矛盾和冲突比较激烈，而且难以调和，很多情况下一项公共政策的出台，往往是以牺牲另一个阶层的利益为代价。在这样的社会结构下，不仅法律秩序由于缺乏广泛的民意基础建立不起来，而且政府执政的正当性和合理性也会受到质疑，公民的权利也不能得到很好的保障。因此，必须对当前的公共政策作出某种调整，在社会正义的价值导向之下，优化社会资源配置和利益分配机制，逐步缩小贫富差距，扩大中等收入者的比重，尽快把社会结构调整到“橄榄型”的状态，为实现公民信访权利提供经济保障。
公民社会的成长发育。中国近代以来的法治实践表明：宪法和法律文本与社会现实之间可能存在着巨大差距，弥合这一差距首先需要有一个发育良好的公民社会。当前，中国的社会现实是公民社会还处在不成熟的阶段，还需要有很长一段路程要走。因此，探讨包括公民信访权利在内的各种公民权利的保障，必须要把建立公民社会纳入视野，通过广泛的公民教育，促进公民意识的觉醒和公民精神的形成，为公民信访权利的实现提供法治文化保障。
（作者分别为中共大连市委党校法学教研部副教授，中共大连市委党校法学教研部主任、副教授）
【注释】
①赵凌：“中国信访制度实行50多年，已经走到制度变迁关口”，《南方周末》，2004年11月4日。
责编/丰家卫（实习）
【关键词】信访权利 权利保障 制度设计 宪法救济
信访权利的宪法依据
信访权利存在着政治性权利与非政治性权利、实体性权利与程序性权利等多种权利性质与成分交集的特征。在实证层面，信访权利具有保障人权和民主的宪法价值基础，同时，《宪法》第四十一条为信访权利提供了宪法上的依据。从其蕴含的权利属性上看，信访权利兼具权利救济与政治参与、政治监督的多重属性，但无论是《宪法》还是《信访条例》，都只是通过制定某种程序规则，保障信访人能够启动该程序，而没有对信访人的实体权利作出明确规定。相对于信访权利内涵的模糊性和外延的开放性的特征，信访权利在宪法权利属性上是不完整的。
因此，有必要将公民的信访权利写入宪法，明确规定公民的信访权利，进一步提升和固化信访权利的宪法价值，使信访权利由应有的权利上升为法定的权利，由普通权利上升为宪法权利，将由单一的行政机关的保障扩大到权力机关、司法机关的保障。由此获得解决现实生活中国家机关之间对信访事项的相互推诿，以及行政机关的堵访、截访、压访、控访的宪法依据。
信访权利的法律保障体系
宪法保障。宪法保障是具有最高法律效力的保障。我国宪法第五条规定，宪法具有最高的法律权威，一切国家机关和武装力量、政党、社会团体、企业、事业组织，都必须遵守宪法。对于违反宪法的行为，必须予以追究。这一规定，是保障公民信访权利的最高法律依据。但各种公民权利由应然状态转入实然状态，必须还要有相应的宪法救济制度作保障。从比较宪法学来看，世界范围内对公民权利提供宪法保障的两种主要模式—无论是英美法系国家的判例制度，通过普通法院直接适用宪法来裁判案件，还是大陆法系国家专门设立宪法法院为公民提供宪法救济，由于中国国家性质的特殊性，至少在现阶段都不可能为中国所采用。因此，从中国的现实国情出发，最现实可行的设计方案，就是依托现有宪法和法律框架，对宪法救济制度进行某种改造，以期最大限度发挥宪法对公民权利的保障作用。
这种制度设计主要围绕宪法赋予全国人大和全国人大常委会的监督宪法实施的权力而展开，通过以下两种途径来实现公民权利的宪法保障：
第一，以《立法法》为根据，完善对规范性法律文件的违宪审查程序。根据《立法法》第九十条和第九十一条的规定，有关国家机关如果认为行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章，违反了宪法，有权向全国人大常委会提出审查请求。除此之外，一切社会组织、企事业单位或者公民个人，如果认为某一个行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章，违反了宪法，也有权向全国人大常委会提出审查建议。这一规定，事实上为公民对某一个法律文件违反宪法，可以通过向全国人大常委会提出审查建议的方式，提供了一种宪法救济。但是，《立法法》对这一程序的规定还过于原则，缺乏关于设立专门的违宪审查机构和具有可操作性的程序规定，以致目前还没有出现任何一个按照这一程序来保障公民宪法权利的实际案例。因此，有必要对《立法法》作出修改，完善其对规范性法律文件的违宪审查程序，增强这一法律的实际操作性，使公民能够通过这一程序性规定，及时对有关规范性法律提出违宪审查请求。
第二，以《监督法》为根据，完善对规范性法律文件和具体政府行为的违宪审查程序。尽管《立法法》确认了由全国人大常委会对规范性法律文件进行违宪审查的体制，但这个体制仅仅解决了对立法权的控制问题，实际上没有也不可能对具体政府行为的违宪审查作出规定。《监督法》规范了人大常委会对“一府两院”的监督，第九条规定对于关系群众的切身利益、社会普遍关注的重大问题、人民来信来访的问题等，列为各级人大常委会确定听取专项工作报告和执法检查的重要议题。第二十八条规定，对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照《立法法》的有关规定办理。这两项规定为各级人大常委会行使违宪审查权提供了法律依据，也为公民通过人大常委会实现权利保障提供了可能途径，但由于各级人大常委会没有设立专门的宪法审查机构和更具操作性的程序规定，多数情况下，监督权不是由人大常委会集体行使，而是由人大专门委员会或人大常委会工作机构行使，或是由主任会议或者分管副主任转交有关单位处理，随意性比较大。因此，有必要对《监督法》作出修改，对专门审查机构的设立作出规定，完善违宪审查的具体操作程序，为公民权利提供现实可行的宪法救济途径。
法律保障。信访权利能否具有实在的法律效力，仅靠宪法规定是远远不够的，还必须要通过具体的法律，将信访权利转化为具体的法律权利，进而把对信访权利的宪法保障转化为具体法律的保障。当前，我国的信访法律体系中仅有一部《信访条例》。由于它只是国务院制定的一个行政法规，在国家法律体系中位阶比较低，所调整的社会关系范围也比较狭窄，不利于从更高法律层面保障公民的信访权利。因此，应当由全国人大常务委员会制定《信访法》，通过专门法来保障公民的信访权利。根据多年来的信访实践，制定《信访法》在立法宗旨上应当突破《信访条例》的工具主义倾向，把价值定位在发展民主、保障人权和监督权力上，从法律的层面上实现公民信访权利的具体化。在内容上要明确规定国家的信访体制、信访机构的设置、信访机构的职权、信访权利的主体、信访事项的范围、受理、办理、处理信访事项的依据和程序等，为公民信访权利提供具体可靠地法律保障。
行政法规保障。针对《信访条例》的局限性，应当对《信访条例》进行修改，根据《信访法》的有关规定，细化操作程序，进一步明确政府信访机构的权力义务、受理和管辖、信访渠道、信访程序、终止规则等具体规定，在功能定位上要把公民权利救济的大部分功能，从现行的信访制度中分离出去，主要通过国家司法救济的途径加以保障；政府信访机构主要保留公民政治参与和政治监督的功能，以及必要的补充救济功能，从而还原和强化其应有的三个价值：政治价值，即保持各级政府同人民群众之间的密切联系；法律价值，即对行政失当行为进行初步调查处理；社会价值，即在权限范围内保护信访人正常利益诉求表达的权利。通过上述改造，使《信访条例》找准价值定位，对宪法和《信访法》起到补充和配套作用。 人大信访监督委员会制度
“数量庞大的信访群体和千分之二的问题解决几率”①，这一社会现象表明，在利益格局高度分化的前提下，在公民权利之间，以及公民权利与公共权力本身也都存在某种冲突。因此，公民信访权利无论如何也不可能仅仅通过行政权力得到救济。要解决这个问题，必须突破现行信访制度的局限，在宪法层面找到解决途径。
结合我国的政治体制，目前比较可行的办法是：借鉴国外比较成熟的申诉（监察）专员制度，在人大建立信访监督委员会制度，即在县以上人民代表大会常务委员会设立信访监督委员会，委员会设立主任委员1人，副主任委员和委员（信访专员）若干人。信访工作改由人大信访监督委员会专门负责，人大常委会的其他机构不再负责此项工作。通过宪法授权，确认人大信访监督委员会具有调查权、调处权、建议权、报告权、命令权、追诉权等多项权力。各级人大信访监督委员会既对同级政府、法院、检察院的信访机构和信访工作进行监督，又对下级人大常委会信访机构及其信访工作进行监督。人大信访监督委员会和信访专员可以依照职权，对各级国家机关及其工作人员和其他一切公权力机关合法但不合理的行为行使监督权，与司法救济、行政救济相互配合，共同构成相对完备的公民信访权利的法律保障体系。
人大代表与公民委托关系的建立
民众基础和公众参与是一个政府统治的正当性、合法性的基石。保障公民的信访权利，最根本的途径是最大限度地提高公民的政治参与，通过某种制度保障，将人民的监督权真正落到实处。根据我国的政治体制，提高公民的政治参与的途径，主要在人大代表与公民之间建立委托关系，由人大代表代为履行政治监督权利，建立“公民—代表—代表机关”三者之间的信访通道，使公民的利益诉求能够得到制度化的表达和解决。
具体的实现方案是：公布人大代表的联络方式；组织人大代表对本选区的重要信访案件进行调查、督办；实行信访问题公开制度，把一些有重大影响的信访资料公开，接受民众评议；在宪法和法律的框架下，鼓励社会各阶层建立利益表达组织，使公民能够以法律允许的方式有序表达利益诉求。同时，为了更好地保障各级人大代表履行职责，通过法律赋予人大代表言论免责权和独立调查权，并依据调查结果，向成为信访对象的“一府两院”提出质询，直至对严重渎职、失职，甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。这样的制度设计，不仅使信访工作有了一个权威的权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性质，即向人民负责的性质，使公权力真正受到人民的监督，防止一切被滥用的可能，为公民信访权利提供最根本的保障。
信访权利保障的几个必要条件
民主高效的政府。政治与法律之间，自始至终存在着一种内在的、必然的联系。宪政秩序和法律秩序的产生，实质是用宪法和法律的手段对政治资源进行的一种制度化的安排；反之，政治制度的科学化和民主化，又对宪政秩序和法律秩序起着良性的推动作用。基于这种良性互动关系的认识，可以观察到的一个现象是，如果没有政府的公共权威，各种公民权利事实上也难以得到保证。因为政府控制能力的弱化，将带来社会管理的弱化；如果这种弱化的趋势不能得到很好的扭转，政府存在的合法性和正当性便会受到质疑，来自体制外的力量将会对社会秩序产生巨大冲击，法律秩序也就荡然无存，公民权利保障自然无从谈起。政治稳定是公民权利保障的基本前提，没有政治上的稳定，一切权利包括信访权利，都无法得到切实有效的保障。因此，对于中国这样一个统一的、多民族的、单一制的国家，必须要把建设民主高效的政府放在法治建设的首位，以民主化和法治的手段完善政府建设，全力维护国家的政治稳定和社会安定，为实现公民信访权利提供政治保障。
良好的法治环境。当前社会出现信访问题，从根本上说是由于民主法制制度的某种缺失。这样，在社会治理上就会出现这样一个怪圈：民主法治建设的滞后，导致了一系列的社会问题，而解决这些社会问题，又需要民主法治的手段。因此，这一问题正像制度经济学所证明的，当民主法治的供给不足时，信访制度作为事实上的替代产品，必然被视为优于其他行政救济，甚至是国家司法救济的最后一种救济手段。对这种手段的过分依赖，会带来严重的社会问题，而且从长远来看，这种救济方式无异于饮鸩止渴。一个最明显的例证是，近年来诉讼类信访占据了整个信访案件的主流，大量已经终审生效的法院判决又重新通过信访制度而“复活”。因此，要解决这一问题，就必须站在宪政的立场上，加快民主法治建设的进程，重建司法的权威，把原本就不属于信访机构管辖的问题归于司法，使司法救济而不是信访救济成为“社会公平正义的最后一道防线”。对现实中国来说，重建司法权威首先必须保障裁判机构和裁判者的中立性，也即实现司法独立。其次，要保证裁判程序的公正性，为当事人各方提供平等表达诉求而不是上访的机会和可能，让相互冲突的各种利益诉求在法律框架内得到制度化的表达。最后，要维护司法裁判的终局性。实体意义上的司法公正固然重要，但程序上的司法公正同样甚至更加重要。当前司法实践中由于片面追求实体上的司法公正，在“两审终审制”以外又设立了“再审”制度，无形中使一些案件进入了“死循环”，只要满足了一定条件（包括法外条件，如领导批示、舆论压力、群体性事件等），案件可以被一而再、再而三的“再审”，以致无穷无尽，这也是一些诉讼型上方的标准模型。这个反面的例证表明，在一个良好的法治环境下，实体公正和程序公正两个方面大体是平衡的，而不宜过多受政治、经济等外界因素影响，出现价值摇摆。因此，必须改革现行司法裁判制度，彻底改变这种过于偏重实体司法公正的倾向，追求实体公正与程序公正的良性平衡，在司法实践中维护终局裁判的权威，使每一起案件都成为终局的裁判，弥合制度黑洞，为实现公民信访权利提供司法保障。
稳定的社会结构。社会经济学的研究证明：一个稳定的社会一定是中产阶级（我国所说的中等收入人群）占主导（70%以上）的社会，这种社会结构的型构是一个橄榄型的社会。而我国社会结构目前还处在“金字塔”型（也有学者称为“倒丁型”）的社会结构之中，经济社会资源分配严重失衡，贫富差距比较大。这种社会结构的突出特征是：中间阶级薄弱，贫富两端集中。由于缺少中间阶层的缓冲，贫富两个阶层之间的矛盾和冲突比较激烈，而且难以调和，很多情况下一项公共政策的出台，往往是以牺牲另一个阶层的利益为代价。在这样的社会结构下，不仅法律秩序由于缺乏广泛的民意基础建立不起来，而且政府执政的正当性和合理性也会受到质疑，公民的权利也不能得到很好的保障。因此，必须对当前的公共政策作出某种调整，在社会正义的价值导向之下，优化社会资源配置和利益分配机制，逐步缩小贫富差距，扩大中等收入者的比重，尽快把社会结构调整到“橄榄型”的状态，为实现公民信访权利提供经济保障。
公民社会的成长发育。中国近代以来的法治实践表明：宪法和法律文本与社会现实之间可能存在着巨大差距，弥合这一差距首先需要有一个发育良好的公民社会。当前，中国的社会现实是公民社会还处在不成熟的阶段，还需要有很长一段路程要走。因此，探讨包括公民信访权利在内的各种公民权利的保障，必须要把建立公民社会纳入视野，通过广泛的公民教育，促进公民意识的觉醒和公民精神的形成，为公民信访权利的实现提供法治文化保障。
（作者分别为中共大连市委党校法学教研部副教授，中共大连市委党校法学教研部主任、副教授）
【注释】
①赵凌：“中国信访制度实行50多年，已经走到制度变迁关口”，《南方周末》，2004年11月4日。
责编/丰家卫（实习）