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[摘要]农村土地流转是促进农业规模经营，优化农业资源配置，发展现代化农业的必由之路，对于推动农业产业转型升级，促进农民创新，推进工业化、城市化和城乡统筹发展有着十分重要的意义。淄博市的农业仅占三大产业比重的3.6%，再加上土地分散，要想推进现代农业建设，实现规模化经营，必须推进土地流转。近年来，淄博市委市政府也高度重视土地流转问题，把规范农村土地承包经营权流转作为推动农村经济新一轮发展的切入点，因此以该市为例具有较好的实际借鉴意义。
[关键词]土地流转 问题 对策
[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2015）12-0021-02
十七届三中全会后，土地流转工作成为新一轮中国农村改革的重点。我国农村土地流转呈流转规模扩大、流转速度加快的态势。截至2014年底，淄博市现有家庭承包经营耕地面积2481484亩，农村土地承包经营权流转面积502242亩，占家庭承包经营耕地总面积的20.2%，流转范围有待进一步扩大。如何进一步加快农村土地合理流转，推动新农村建设快速稳步发展，成了淄博市当前面临的一项长期而重要的任务。
一、当前农村土地流转中存在的问题
（一）土地流转流程不规范
一是自发流转、随意性较强。现在在农村的土地流转中，诸如户与户之间的代为耕种、转包、互换等大都是口头约定，多数无书面合同，容易导致出现流转纠纷。二是土地流转的主体确定不够严谨、规范。按照农村土地承包经营权流转管理办法规定：土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但应用到实际当中，多为农村居委会或者合作社出具花名册，农户在上面签字即为同意将自己的土地流转，以签字为准。这样容易出现农户反悔的情况，特别是在农产品价格不断上涨的情况下很容易出现纠纷。三是合同制订不够严谨。在农村实际签订的合同中，主要体现的是农户的意愿，内容按照《农村土地承包经营权流转管理办法》规定的合同细节来看，多数明显不够规范，内容也不全面，甚至权力和义务不对等，有的还显失公平。
（二）土地流转市场化程度低
淄博市土地流转的模式大多是上级牵线搭桥、熟人介绍、中介或合作社引进以及农户间口头约定的流转，真正通过产权交易平台的相对较少。
（三）土地流转规模化难度大
一是土地规模流转涉及较多农户，每户的实际情况又不尽一样，意见不统一，要求很难兼顾，难以协调。二是规模土地中地块质量不一。因规模土地涉及面积较广，土地质量难免有优劣之分，对于地块位置好，土地肥沃度高的地块，很多农户不愿意流转，也阻碍了土地规模流转。三是全市人均耕地偏少，农民对于土地的情节依然很重，把土地看作自己最后的保障，只要守着土地，粗放耕作也好，撂荒也罢，也不愿将自己的土地流转出去。四是农户关于土地流转的认识不到位。很多农户缺乏相关的法律、法规意识，认为土地流转是对现有承包地的调整，害怕自己失去土地，特别是有的农户担心政策变化后，自己失去土地的承包权，就没有依靠了。五是开发业主的短期行为极大地挫伤了农民的流转积极性，导致农民不愿意流转。
（四）流转土地的“非粮化”现象突出
在土地流转实践中，由于种粮效益比较低下，经营业主受利益的驱使，流转土地基本上都是用于从事高附加值项目的生产经营，流转土地的“非粮化”现象较为突出，这与《基本农田保护条例》的政策规定相悖。
（五）流转双方的利益不能完全得到保障
除了农户关于土地流转的认识不到位外，现在土地流转的风险保障机制尚不完善，这也使农民顾虑重重：农民担心土地受让方能否及时兑现租金、项目是否能够长期稳定运作等现实问题；另一方面土地受让方也就农民法律意识淡薄、单方毁约等行为心存芥蒂，双方主体的主观判断导致其积极性不高。这就要求必须建立相应的风险保障机制，以提升双方积极性，推进土地流转。当下存在的具体问题有：一是农户考虑的租金兑现风险，业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户租金；二是面临结算风险，从目前签订的土地流转合同来看，淄博市土地流转费的结算80%以上是以现金形式分年度兑现，客观上造成业主将物价上涨和货币贬值的风险转嫁给农民，特别是中长期合同，使农户取得的土地实际收益呈下降趋势，损害农民利益，造成不稳定因素；三是面临土地还耕风险，对于流转出去的土地，土地受让方为了自己经营需要，难免会进行一系列的基础设施建设和临时性建筑建设，有的还要对土地进行硬化、整理，这不仅打乱了原有土地承包地块的界线，还可能在期满后无法复耕、还原退还给土地出让方，农户鉴于此也不愿将土地流转出去，限制了土地流转的规模和效益。
（六）土地受让方经营融资问题多
规模流转经营的业主，相关的设施、道路以及水利等的投入需要大量资金，但现在政策又不允许用流转的农地及临时建筑抵押贷款，现有的农村涉农贷款不是手续繁琐就是对贷款人资格限制及其严格，业主经营资金受到极大限制，不利于发展。
二、建议与对策
为了更好地将土地资源活跃起来，以更大限度地提升土地潜能发挥，促进农村市场经济发展，推进现代农业建设，离不开土地流转。为此，现提出如下建议：
（一）进一步积极稳妥推进土地确权，确保流转
农村土地承包经营权确权是进一步明晰土地承包关系，强化对土地承包经营权的物权保护，保持现有土地承包关系稳定并长久不变的根本手段，也是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础，可以加快农村土地流转的基础性工作，是保证土地流转正常进行的基本前提。下一步应在农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基础上，按照依法依规、一村一策的原则，认真搞好城郊村、园区村和问题复杂村的土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决“两田制”等历史遗留问题， 做到应确尽确，保质保量完成确权登记颁证任务。 （二）完善土地流转相关管理制度，规范流转
要加强对土地流转的引导和指导，按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转机制和制度。一是完善土地流转监控体系。重点监控土地流转是否为农民意愿的真实反映，是否出现改变土地用途、进行商业开发的现象，是否有侵害农民土地承包权益的违法行为，确保土地流转行为规范、价格公平合理，更好地保障农民利益。二是落实抵押担保权。积极探索农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”的有效实现形式。按照国家和地方的统一部署，认真搞好土地经营权证书的监制、颁发和管理工作，为实现土地经营权流转和抵押担保提供鉴证。开展土地经营权抵押、担保试点，探索建立抵押资产处置机制。三是加强矛盾纠纷处理。加快建立健全“镇村调解、县市仲裁、司法保障”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。
（三）搞好农村产权流转交易市场建设，服务流转
坚持公益性、便利化原则， 现阶段重点建设农村综合产权流转交易市场。尽快研究制定农村产权交易流转市场健康发展的实施意见，规范和提升区县、镇（办）农村土地承包经营权流转交易和抵押融资服务平台，积极扩大交易品种，规范交易程序和交易方式，建立交易规则，合理划分区县、镇（办）两级市场功能，逐步建成农村综合产权流转交易市场，推进农村产权公开、公正、规范交易。强化基层农村经济经营管理体系建设，理顺农村土地经营权流转交易管理职能，完善县、镇、村三级服务网络。一是县级要在已经建立的土地流转中心的基础上，完善土地流转产权交易市场，配备相关人员以设备，建立县级农村土地流转信息网络，建设土地流转信息平台，并按照相关政策要求提供相应的财政支持，为乡镇土地流转工作提供指导。二是在乡镇一级设立收集、发布相关土地流转信息的服务中心，并为流转主体提供好相应的法律法规咨询、合同签订指导以及所必需的价格评估等帮助。三是相关的合作社、村委会或是土地流转信息员要积极收集本村土地流转供求信息，并及时上报乡镇，同时做好土地流转的协助工作。四是规范、帮助、指导建立土地流转合作社以及流转中介，以第三方的力量促进土地流转。通过县、乡、村三级服务系统和中介力量的共同努力，更好地服务、推进土地流转。
（四）努力为土地流转提供更好的扶持政策，推动流转
一是优先支持粮食规模化生产。国家对发展农业生产的各项惠农补贴新增部分要优先落实到从事粮食规模化生产的专业大户、家庭农场、农村合作社等经营主体。按照国家统一要求，开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者进行补贴的试点工作，开展对运行规范的粮食生产规模经营主体实行目标价格保险试点和营销贷款试点，探索用粮食作物、生产及配套辅助设施抵押融资的具体操作办法。二是大力扶持新型农业经营主体。积极创新投入机制，采取产业基金、贷款担保、融资增信、股权投资等市场化手段，促进财政政策与金融政策配套联动。在扶持方式上，由补助、奖励、贴息等手段逐步向扩大授信范围、降低贷款门槛、财政资金撬动、社会资金参与、专业担保服务等方向拓展。三是切实加强对农村生产经营与管理人才的教育培训，形成一支适应农业规模经营发展的农村人才队伍。
（五）加强风险防控，保障流转
一是加强流转土地的用途管制，严禁借土地流转之名违规从事非农建设。严厉查处通过“以租代征”这些违法行为进行非农建设的活动，严厉禁止将耕地进行“非农化”应用的行为。二是规范土地经营权流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，流转的收益应该归土地流转的受让方所有。具体期限是有土地流转的出让方和受让方在法律规定的范围内商定。三是土地经营规模要合理，不能盲目贪大，要切实依据当地的农业机械化水平、农业的社会服务能力以及当地的自然、经济等各方面的条件来确定，以发挥规模效益、群众满意为衡量标准，防止盲目追求规模，防止出现损害农民积极性，阻碍经济发展的现象。四是要对工商企业租赁农户承包地的有效监控。
【参考文献】
[1]鲍海君，徐贞锋，徐保根.城市扩张：土地利用、耕地保护与规制路径[J].上海国土资源，2013（04）.
[2]俞静琰.土地增值收益及其分配问题探讨[J].上海国土资源，2013（03）.
[3]城镇化建设与农村土地产权制度改革——中国社会科学院学部委员张晓山研究员接受本刊专访[J].上海国土资源，2013（03）.
[4]杨凯育，李蔚青，王文博.现代土地信托流转可行性模式研究[J].世界农业，2013（04）.
[5]鲍海君，王娜，周娇君.土地信托：土地储备融资新模式[J].上海国土资源，2013（01）.
[6]宋茂华.工商资本主导下农民土地承包经营权流转利益分配研究[J].荆楚学刊，2013（01）.
责任编辑：张丽
[关键词]土地流转 问题 对策
[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2015）12-0021-02
十七届三中全会后，土地流转工作成为新一轮中国农村改革的重点。我国农村土地流转呈流转规模扩大、流转速度加快的态势。截至2014年底，淄博市现有家庭承包经营耕地面积2481484亩，农村土地承包经营权流转面积502242亩，占家庭承包经营耕地总面积的20.2%，流转范围有待进一步扩大。如何进一步加快农村土地合理流转，推动新农村建设快速稳步发展，成了淄博市当前面临的一项长期而重要的任务。
一、当前农村土地流转中存在的问题
（一）土地流转流程不规范
一是自发流转、随意性较强。现在在农村的土地流转中，诸如户与户之间的代为耕种、转包、互换等大都是口头约定，多数无书面合同，容易导致出现流转纠纷。二是土地流转的主体确定不够严谨、规范。按照农村土地承包经营权流转管理办法规定：土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但应用到实际当中，多为农村居委会或者合作社出具花名册，农户在上面签字即为同意将自己的土地流转，以签字为准。这样容易出现农户反悔的情况，特别是在农产品价格不断上涨的情况下很容易出现纠纷。三是合同制订不够严谨。在农村实际签订的合同中，主要体现的是农户的意愿，内容按照《农村土地承包经营权流转管理办法》规定的合同细节来看，多数明显不够规范，内容也不全面，甚至权力和义务不对等，有的还显失公平。
（二）土地流转市场化程度低
淄博市土地流转的模式大多是上级牵线搭桥、熟人介绍、中介或合作社引进以及农户间口头约定的流转，真正通过产权交易平台的相对较少。
（三）土地流转规模化难度大
一是土地规模流转涉及较多农户，每户的实际情况又不尽一样，意见不统一，要求很难兼顾，难以协调。二是规模土地中地块质量不一。因规模土地涉及面积较广，土地质量难免有优劣之分，对于地块位置好，土地肥沃度高的地块，很多农户不愿意流转，也阻碍了土地规模流转。三是全市人均耕地偏少，农民对于土地的情节依然很重，把土地看作自己最后的保障，只要守着土地，粗放耕作也好，撂荒也罢，也不愿将自己的土地流转出去。四是农户关于土地流转的认识不到位。很多农户缺乏相关的法律、法规意识，认为土地流转是对现有承包地的调整，害怕自己失去土地，特别是有的农户担心政策变化后，自己失去土地的承包权，就没有依靠了。五是开发业主的短期行为极大地挫伤了农民的流转积极性，导致农民不愿意流转。
（四）流转土地的“非粮化”现象突出
在土地流转实践中，由于种粮效益比较低下，经营业主受利益的驱使，流转土地基本上都是用于从事高附加值项目的生产经营，流转土地的“非粮化”现象较为突出，这与《基本农田保护条例》的政策规定相悖。
（五）流转双方的利益不能完全得到保障
除了农户关于土地流转的认识不到位外，现在土地流转的风险保障机制尚不完善，这也使农民顾虑重重：农民担心土地受让方能否及时兑现租金、项目是否能够长期稳定运作等现实问题；另一方面土地受让方也就农民法律意识淡薄、单方毁约等行为心存芥蒂，双方主体的主观判断导致其积极性不高。这就要求必须建立相应的风险保障机制，以提升双方积极性，推进土地流转。当下存在的具体问题有：一是农户考虑的租金兑现风险，业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户租金；二是面临结算风险，从目前签订的土地流转合同来看，淄博市土地流转费的结算80%以上是以现金形式分年度兑现，客观上造成业主将物价上涨和货币贬值的风险转嫁给农民，特别是中长期合同，使农户取得的土地实际收益呈下降趋势，损害农民利益，造成不稳定因素；三是面临土地还耕风险，对于流转出去的土地，土地受让方为了自己经营需要，难免会进行一系列的基础设施建设和临时性建筑建设，有的还要对土地进行硬化、整理，这不仅打乱了原有土地承包地块的界线，还可能在期满后无法复耕、还原退还给土地出让方，农户鉴于此也不愿将土地流转出去，限制了土地流转的规模和效益。
（六）土地受让方经营融资问题多
规模流转经营的业主，相关的设施、道路以及水利等的投入需要大量资金，但现在政策又不允许用流转的农地及临时建筑抵押贷款，现有的农村涉农贷款不是手续繁琐就是对贷款人资格限制及其严格，业主经营资金受到极大限制，不利于发展。
二、建议与对策
为了更好地将土地资源活跃起来，以更大限度地提升土地潜能发挥，促进农村市场经济发展，推进现代农业建设，离不开土地流转。为此，现提出如下建议：
（一）进一步积极稳妥推进土地确权，确保流转
农村土地承包经营权确权是进一步明晰土地承包关系，强化对土地承包经营权的物权保护，保持现有土地承包关系稳定并长久不变的根本手段，也是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础，可以加快农村土地流转的基础性工作，是保证土地流转正常进行的基本前提。下一步应在农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基础上，按照依法依规、一村一策的原则，认真搞好城郊村、园区村和问题复杂村的土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决“两田制”等历史遗留问题， 做到应确尽确，保质保量完成确权登记颁证任务。 （二）完善土地流转相关管理制度，规范流转
要加强对土地流转的引导和指导，按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转机制和制度。一是完善土地流转监控体系。重点监控土地流转是否为农民意愿的真实反映，是否出现改变土地用途、进行商业开发的现象，是否有侵害农民土地承包权益的违法行为，确保土地流转行为规范、价格公平合理，更好地保障农民利益。二是落实抵押担保权。积极探索农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”的有效实现形式。按照国家和地方的统一部署，认真搞好土地经营权证书的监制、颁发和管理工作，为实现土地经营权流转和抵押担保提供鉴证。开展土地经营权抵押、担保试点，探索建立抵押资产处置机制。三是加强矛盾纠纷处理。加快建立健全“镇村调解、县市仲裁、司法保障”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。
（三）搞好农村产权流转交易市场建设，服务流转
坚持公益性、便利化原则， 现阶段重点建设农村综合产权流转交易市场。尽快研究制定农村产权交易流转市场健康发展的实施意见，规范和提升区县、镇（办）农村土地承包经营权流转交易和抵押融资服务平台，积极扩大交易品种，规范交易程序和交易方式，建立交易规则，合理划分区县、镇（办）两级市场功能，逐步建成农村综合产权流转交易市场，推进农村产权公开、公正、规范交易。强化基层农村经济经营管理体系建设，理顺农村土地经营权流转交易管理职能，完善县、镇、村三级服务网络。一是县级要在已经建立的土地流转中心的基础上，完善土地流转产权交易市场，配备相关人员以设备，建立县级农村土地流转信息网络，建设土地流转信息平台，并按照相关政策要求提供相应的财政支持，为乡镇土地流转工作提供指导。二是在乡镇一级设立收集、发布相关土地流转信息的服务中心，并为流转主体提供好相应的法律法规咨询、合同签订指导以及所必需的价格评估等帮助。三是相关的合作社、村委会或是土地流转信息员要积极收集本村土地流转供求信息，并及时上报乡镇，同时做好土地流转的协助工作。四是规范、帮助、指导建立土地流转合作社以及流转中介，以第三方的力量促进土地流转。通过县、乡、村三级服务系统和中介力量的共同努力，更好地服务、推进土地流转。
（四）努力为土地流转提供更好的扶持政策，推动流转
一是优先支持粮食规模化生产。国家对发展农业生产的各项惠农补贴新增部分要优先落实到从事粮食规模化生产的专业大户、家庭农场、农村合作社等经营主体。按照国家统一要求，开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者进行补贴的试点工作，开展对运行规范的粮食生产规模经营主体实行目标价格保险试点和营销贷款试点，探索用粮食作物、生产及配套辅助设施抵押融资的具体操作办法。二是大力扶持新型农业经营主体。积极创新投入机制，采取产业基金、贷款担保、融资增信、股权投资等市场化手段，促进财政政策与金融政策配套联动。在扶持方式上，由补助、奖励、贴息等手段逐步向扩大授信范围、降低贷款门槛、财政资金撬动、社会资金参与、专业担保服务等方向拓展。三是切实加强对农村生产经营与管理人才的教育培训，形成一支适应农业规模经营发展的农村人才队伍。
（五）加强风险防控，保障流转
一是加强流转土地的用途管制，严禁借土地流转之名违规从事非农建设。严厉查处通过“以租代征”这些违法行为进行非农建设的活动，严厉禁止将耕地进行“非农化”应用的行为。二是规范土地经营权流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，流转的收益应该归土地流转的受让方所有。具体期限是有土地流转的出让方和受让方在法律规定的范围内商定。三是土地经营规模要合理，不能盲目贪大，要切实依据当地的农业机械化水平、农业的社会服务能力以及当地的自然、经济等各方面的条件来确定，以发挥规模效益、群众满意为衡量标准，防止盲目追求规模，防止出现损害农民积极性，阻碍经济发展的现象。四是要对工商企业租赁农户承包地的有效监控。
【参考文献】
[1]鲍海君，徐贞锋，徐保根.城市扩张：土地利用、耕地保护与规制路径[J].上海国土资源，2013（04）.
[2]俞静琰.土地增值收益及其分配问题探讨[J].上海国土资源，2013（03）.
[3]城镇化建设与农村土地产权制度改革——中国社会科学院学部委员张晓山研究员接受本刊专访[J].上海国土资源，2013（03）.
[4]杨凯育，李蔚青，王文博.现代土地信托流转可行性模式研究[J].世界农业，2013（04）.
[5]鲍海君，王娜，周娇君.土地信托：土地储备融资新模式[J].上海国土资源，2013（01）.
[6]宋茂华.工商资本主导下农民土地承包经营权流转利益分配研究[J].荆楚学刊，2013（01）.
责任编辑：张丽