论文部分内容阅读
摘 要：高校突发事件，已成为高校管理中比较突出且必须予以高度关注的问题，很多高校都建立了相应的处置机制，但由于高校突发事件处置缺乏专门的法律规制，缺乏专业化的理论和实际指导，尚存在欠缺和不足，目前大量层出不穷的高校突发事件需要立法者的法律关照和高校管理者进行总体制度设计。
关键词：高校；突发事件；突发事件处置
一、高校突发事件的内涵与界定
（一）关于突发事件
对于突发事件的定义，目前理论界和官方公文从各自视角都自有界定。突发事件是指在某种必然因素支配下出人意料发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。突发事件是指突然发生、并呈现为异常状态，大众对此缺乏准备却普遍予以关注的新闻事件。《国家突发公共事件总体应急预案》中，对突发事件的定义是：“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。可以说，突发事件，广义上可理解为突然、意料之外发生的任何事情；狭义的突发事件，可理解为突然、意料之外发生的重大或者敏感的，可能对某个区域或者范围的特定群体产生重大影响的公共事件。
我国《突发事件应对法》已于2007年11月1日实施，是我国当今各领域应对突发事件的基本法律。该法指出：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”该法对突发事件的概念、性质、分类和应急措施等做出了详细的规定，并号召各级人民政府和有关部门认真开展突发事件应急知识的宣传普及教育。
（二）对高校突发事件的界定
高校是进行教育、科研的场所，属于人群高度密集的地方，集体生活是高校的一个重要特点。同时，大学生思想活跃，爱国、民主意识强，易冲动等特点，使得高校出现的突发事件类型和表现形式多样。通过对高校突發事件性质和产生因素的分析研究，并结合当前高校近些年来发生的突发事件案例，可以现将高校突发事件分为以下几类：
第一，政治类突发事件，此类突发事件带有浓厚的政治色彩，涉及的问题比较敏感，大学生往往会怀着强烈的爱国热情参与其中， 特别又由于受到网络不良信息的影响，容易引起学生的群体性事件；第二，学校管理类突发事件，包括由学校内部管理存在的各方面问题得不到及时、有效地解决而引发的突发事件，以及因教学管理问题而引发的罢课、联名抗议，以及因学生学籍管理问题引发的学生或其父母无理滋事等事件，再有就是学生在学校内盗窃公私财产、破坏公私财产，在校内或周边打群架、殴打教师或他人、赌博等治安管理案件，或者构成犯罪的案件，在这些案件中，学校可能负有相应的管理责任；第三，学生意外伤害突发事件，包括交通事故、溺水等意外事故，或者学生因不堪学习压力、失恋而自伤自杀等心里类事件；第四，卫生突发事件，即在高校内发生并造成或者可能造成高校师生健康严重损害的突发公共卫生事件；第五，自然灾害突发事件，包括洪水、地震、台风等灾害引发的突发事件。
根据上述高校突发事件的分类，笔者认为可以将高校突发事件界定为：由于自然的、人为的或社会政治的原因引发的，在高校内部突然发生的，危害高校师生生命与财产安全和高校正当利益的事件。
二、我国高等学校突发事件处置的立法现状和问题
（一）高校突发事件处置的立法现状
目前，我国高校突发事件处置的相关法律规定，散见于中央、地方政府或者行政部门等颁布的行政法规、地方法规或者行政规章之中，例如，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《学生伤害事故处理办法》、《国务院关于进一步加强食品安全卫生的决定》、《食物中毒事故处理办法》、《教育系统预防与控制传染性非典型肺炎工作预案》等。但是，这些行政法规多集中在校园安全和食品卫生上，并且，由于行政法规、规章相对于法律来说层级较低，可以说，对高校突发事件的处置法律制度落后。
应该看到，随着社会和高等教育的快速发展，高校突发事件已成为高校管理中比较突出且必须予以高度关注的问题，虽然普适性的突发事件处置的法律法规可以对高校处置突发事件提供依据，但适应于高校独有特点的系统性的应急法律制度的空缺，在一段时期内，必然对高校有效处理突发事件带来诸多障碍。目前，需要对大量层出不穷的高校突发事件进行法律关照和总体制度设计。
（二）高校突发事件处置存在的问题
1.处置突发事件理念滞后
第一，有些高校管理者仍把突发事件处置当作高校管理的偶然内容，认为学生工作部门与学校保卫处两个职能部门足够做好高校突发事件的处置；第二，大部分高校未能将突发事件处置教育纳入日常的教育工作体系，学校各部门管理者、师生的危机意识和对突发事件处置的意识明显不够；第三，在当前高校管理上，高校管理部门和管理者更多将关注点放在如何通过什么作为，使学校迅速提高社会声誉的问题，而很少关注有哪些问题可能会把一所学校的社会声誉摧垮；第四，将突发事件发生后的干预处理当作处置和管理的全部内容，更没有很好地树立全程管理的理念，轻视对高校预防阶段的总体性制度设计，对于应急控制阶段疲于应付，而在事后往往没有相应的评估反馈程序。
2.专门管理机构缺失
面对高校突发事件的频发，政府、教育行政部门以及高校缺乏一个专门的处置突发事件的管理机构。现行的突发事件管理中多为临时、松散的临时性组织，是为了应对突发事件而临时组建的。临时性组织的工作内容上和人员构成上不具有延续性，对突发事件事前、事中和事后的处置缺乏行之有效的整套措施，且难以建立系统化的应急管理机制。另外，我国高校中缺少真正意义上的校园警察或者校园警务措施，也是处置高校突发事件的一个弱项，目前，公安机关在各高校大多设置了派出所，但是派出所对校园案件的侦破、处理方法却往往达不到高校教育管理部门管理者和师生的预期。 3.信息不对称加大处置难度
从信息方面来看，国家通过颁布与实施《突发事件应对法》、《国家突发公共事件应急预案》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律、行政法规或者规章，明确了突发事件的信息上报制度，但个别地方政府有时也会出现瞒报、漏报和缓报等情况。突发事件的管理主体来自于不同行政部门，传统计划经济体制遗留的行政部门条块分割也阻碍了突发事件信息的横向交流，学校获得真实可靠的公共信息是预防突发事件的前提。高校内部的各个媒体也在突发事件管理中扮演着这一重要角色，有些高校的宣传媒体和学生管理部门没有尽到自己的责任，没有给同学们及时准确的学校政策，没有针对学校进行及时准确的报道，导致学生轻信小道消息，从而导致高校突发事件的发生乃至扩大。
4.资金投入力度不够
政府、教育行政部门、高校通常将预算投入到学校的教学楼、办公楼等硬件建设上，或放在后勤建设等事务上，很少将一部分资金正式纳入到突发事件处置机制建设中。法律经济分析学派常提到的著名的“汉德公式”，即汉德法官1947年提出的B≥L×P 公式，该公式中的B为投入的预防金额，L为事故发生的损失金额，P为事故发生的几率。比如，从事一项活动，平均每十年会出一次事故，而若发生事故，损害的金额是 1万元，则每年至少须投入1000元用于预防。由于高校突发事件事关高校师生人身、财产安全，对高校声誉有重大影响，应该加大对高校突发事件处置的专项资金投入力度。
三、一个需要明确的问题——高校突发事件的处置主体
根据我国《突发事件应对法》，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。由此可见，各级人民政府是突发事件的处置主体。根据我国《教育法》第28条，“学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或处分；（七）管理、适用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。”和《高等教育法》第 11 条，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”可见，高校是被法律、法规授权了一定自主权的组织。当高校突发事件被列入高校章程或高校突发事件干涉了教育教学活动时，高校便是可以作出处置的主体。因此，作出高校突发事件处置行为的主体通常是各级人民政府、教育行政部门、其他行政部门或高校。无疑，各级人民政府、教育行政部门和其他行政部门是高校突发事件的处置主体。
四、完善高校突发事件处置的路径初探
（一）建立专门的高校突发事件法律制度，提高高校突发事件处置机制的法律位阶
高校突发事件除了具有一般性突发事件需要应急处置之外，还具有自身的特殊性，突发事件影响的主体特殊，队伍庞大，突发事件的影响范围和危害程度备受社会关注。在教育改革进一步深化的今天，为维护社会的稳定，应该适时建立高校突发事件的处置法律制度，建立专门的高校突发事件法律制度，并且，将高校突发事件处置机制规定于法律中，提高高校突发事件处置机制的法律位阶，而非仅仅散定于其他法律制度之中。
（二）建立高校突发事件处置的专门管理机构
教育行政主管部门建立对突发事件进行管理的机构，高校建立常设的突发事件应急管理机构，明确学校的专门的突发事件应急管理机构的职责，如负责学校突发事件的预案制定，事中干预和事后处置的系统性制度，统一安排协调突发事件知识培训和宣传，对高校突发事件进行监测和风险评估，同时，高校突发事件处置部门接受教育行政主管部门对突发事件处置管理机构的指导和监督，对不履行相关预防、控制及处置义务的责任人予以相应的处罚。
（三）强化专业研究，重视建立信息传递制度
建立有效的政府信息传递制度，以及时对高校突发事件作出处理。高校管理者把握突发事件的处置时机异常重要，以免延误处理事件的最佳时机，造成问题变本加厉、难以控制。为此，需要做出一些改革努力：第一，加强高校管理者关于如何处理突发事件的意识，增强高校管理者对于突发事件的发生以及严重程度的嗅觉灵敏度，使得突发事件一经发生就得到足够重视。第二，制定用于高校内部信息传递的指导性制度，该制度可以分为一般状态下和紧急状态下两部分，分别规定高校一般情况下和突发事件发生时，高校各级管理者层层向上级进行信息传递的途径和时间限制，将传递的责任规定到具体的部门和人员，制定一系列延误信息传递的惩罚措施，必要时追究其相应的行政责任。
参考文献：
[1] 秦启文等著：《突发事件的管理与应对》，新华出版社，2004年版。
[2] 李余华、李黎青、丁阳喜：《高校突发事件应急处置机制研究》，西南交通大学出版社2007年版。
[3]马怀德，周慧：《突发事件应对法存在的问题与建议》，《人民论坛学术前沿》，2012年第7期。
[4] 沈正赋：《突发事件中报道机制的科学调控》，《传媒观察》，2004年第4期。
[5] 东方木：《应对突发事件期待“预防理性”》，《检察日报》， 2004年8月20日。
[6] 冯润民：《高校学生突发事件诱因及应对机制研究—基于高校内部管理因素的思考》，《中国行政管理》，2009年第3期。
[7] 简敏：《高校突发事件的管理缺失与机制构建》，甘肃社会科学，2005年第6期。
作者簡介：
李极（1984～），女，贵州贵阳人，法学硕士，贵州大学外国语学院。
关键词：高校；突发事件；突发事件处置
一、高校突发事件的内涵与界定
（一）关于突发事件
对于突发事件的定义，目前理论界和官方公文从各自视角都自有界定。突发事件是指在某种必然因素支配下出人意料发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。突发事件是指突然发生、并呈现为异常状态，大众对此缺乏准备却普遍予以关注的新闻事件。《国家突发公共事件总体应急预案》中，对突发事件的定义是：“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。可以说，突发事件，广义上可理解为突然、意料之外发生的任何事情；狭义的突发事件，可理解为突然、意料之外发生的重大或者敏感的，可能对某个区域或者范围的特定群体产生重大影响的公共事件。
我国《突发事件应对法》已于2007年11月1日实施，是我国当今各领域应对突发事件的基本法律。该法指出：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”该法对突发事件的概念、性质、分类和应急措施等做出了详细的规定，并号召各级人民政府和有关部门认真开展突发事件应急知识的宣传普及教育。
（二）对高校突发事件的界定
高校是进行教育、科研的场所，属于人群高度密集的地方，集体生活是高校的一个重要特点。同时，大学生思想活跃，爱国、民主意识强，易冲动等特点，使得高校出现的突发事件类型和表现形式多样。通过对高校突發事件性质和产生因素的分析研究，并结合当前高校近些年来发生的突发事件案例，可以现将高校突发事件分为以下几类：
第一，政治类突发事件，此类突发事件带有浓厚的政治色彩，涉及的问题比较敏感，大学生往往会怀着强烈的爱国热情参与其中， 特别又由于受到网络不良信息的影响，容易引起学生的群体性事件；第二，学校管理类突发事件，包括由学校内部管理存在的各方面问题得不到及时、有效地解决而引发的突发事件，以及因教学管理问题而引发的罢课、联名抗议，以及因学生学籍管理问题引发的学生或其父母无理滋事等事件，再有就是学生在学校内盗窃公私财产、破坏公私财产，在校内或周边打群架、殴打教师或他人、赌博等治安管理案件，或者构成犯罪的案件，在这些案件中，学校可能负有相应的管理责任；第三，学生意外伤害突发事件，包括交通事故、溺水等意外事故，或者学生因不堪学习压力、失恋而自伤自杀等心里类事件；第四，卫生突发事件，即在高校内发生并造成或者可能造成高校师生健康严重损害的突发公共卫生事件；第五，自然灾害突发事件，包括洪水、地震、台风等灾害引发的突发事件。
根据上述高校突发事件的分类，笔者认为可以将高校突发事件界定为：由于自然的、人为的或社会政治的原因引发的，在高校内部突然发生的，危害高校师生生命与财产安全和高校正当利益的事件。
二、我国高等学校突发事件处置的立法现状和问题
（一）高校突发事件处置的立法现状
目前，我国高校突发事件处置的相关法律规定，散见于中央、地方政府或者行政部门等颁布的行政法规、地方法规或者行政规章之中，例如，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《学生伤害事故处理办法》、《国务院关于进一步加强食品安全卫生的决定》、《食物中毒事故处理办法》、《教育系统预防与控制传染性非典型肺炎工作预案》等。但是，这些行政法规多集中在校园安全和食品卫生上，并且，由于行政法规、规章相对于法律来说层级较低，可以说，对高校突发事件的处置法律制度落后。
应该看到，随着社会和高等教育的快速发展，高校突发事件已成为高校管理中比较突出且必须予以高度关注的问题，虽然普适性的突发事件处置的法律法规可以对高校处置突发事件提供依据，但适应于高校独有特点的系统性的应急法律制度的空缺，在一段时期内，必然对高校有效处理突发事件带来诸多障碍。目前，需要对大量层出不穷的高校突发事件进行法律关照和总体制度设计。
（二）高校突发事件处置存在的问题
1.处置突发事件理念滞后
第一，有些高校管理者仍把突发事件处置当作高校管理的偶然内容，认为学生工作部门与学校保卫处两个职能部门足够做好高校突发事件的处置；第二，大部分高校未能将突发事件处置教育纳入日常的教育工作体系，学校各部门管理者、师生的危机意识和对突发事件处置的意识明显不够；第三，在当前高校管理上，高校管理部门和管理者更多将关注点放在如何通过什么作为，使学校迅速提高社会声誉的问题，而很少关注有哪些问题可能会把一所学校的社会声誉摧垮；第四，将突发事件发生后的干预处理当作处置和管理的全部内容，更没有很好地树立全程管理的理念，轻视对高校预防阶段的总体性制度设计，对于应急控制阶段疲于应付，而在事后往往没有相应的评估反馈程序。
2.专门管理机构缺失
面对高校突发事件的频发，政府、教育行政部门以及高校缺乏一个专门的处置突发事件的管理机构。现行的突发事件管理中多为临时、松散的临时性组织，是为了应对突发事件而临时组建的。临时性组织的工作内容上和人员构成上不具有延续性，对突发事件事前、事中和事后的处置缺乏行之有效的整套措施，且难以建立系统化的应急管理机制。另外，我国高校中缺少真正意义上的校园警察或者校园警务措施，也是处置高校突发事件的一个弱项，目前，公安机关在各高校大多设置了派出所，但是派出所对校园案件的侦破、处理方法却往往达不到高校教育管理部门管理者和师生的预期。 3.信息不对称加大处置难度
从信息方面来看，国家通过颁布与实施《突发事件应对法》、《国家突发公共事件应急预案》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律、行政法规或者规章，明确了突发事件的信息上报制度，但个别地方政府有时也会出现瞒报、漏报和缓报等情况。突发事件的管理主体来自于不同行政部门，传统计划经济体制遗留的行政部门条块分割也阻碍了突发事件信息的横向交流，学校获得真实可靠的公共信息是预防突发事件的前提。高校内部的各个媒体也在突发事件管理中扮演着这一重要角色，有些高校的宣传媒体和学生管理部门没有尽到自己的责任，没有给同学们及时准确的学校政策，没有针对学校进行及时准确的报道，导致学生轻信小道消息，从而导致高校突发事件的发生乃至扩大。
4.资金投入力度不够
政府、教育行政部门、高校通常将预算投入到学校的教学楼、办公楼等硬件建设上，或放在后勤建设等事务上，很少将一部分资金正式纳入到突发事件处置机制建设中。法律经济分析学派常提到的著名的“汉德公式”，即汉德法官1947年提出的B≥L×P 公式，该公式中的B为投入的预防金额，L为事故发生的损失金额，P为事故发生的几率。比如，从事一项活动，平均每十年会出一次事故，而若发生事故，损害的金额是 1万元，则每年至少须投入1000元用于预防。由于高校突发事件事关高校师生人身、财产安全，对高校声誉有重大影响，应该加大对高校突发事件处置的专项资金投入力度。
三、一个需要明确的问题——高校突发事件的处置主体
根据我国《突发事件应对法》，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。由此可见，各级人民政府是突发事件的处置主体。根据我国《教育法》第28条，“学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或处分；（七）管理、适用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。”和《高等教育法》第 11 条，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”可见，高校是被法律、法规授权了一定自主权的组织。当高校突发事件被列入高校章程或高校突发事件干涉了教育教学活动时，高校便是可以作出处置的主体。因此，作出高校突发事件处置行为的主体通常是各级人民政府、教育行政部门、其他行政部门或高校。无疑，各级人民政府、教育行政部门和其他行政部门是高校突发事件的处置主体。
四、完善高校突发事件处置的路径初探
（一）建立专门的高校突发事件法律制度，提高高校突发事件处置机制的法律位阶
高校突发事件除了具有一般性突发事件需要应急处置之外，还具有自身的特殊性，突发事件影响的主体特殊，队伍庞大，突发事件的影响范围和危害程度备受社会关注。在教育改革进一步深化的今天，为维护社会的稳定，应该适时建立高校突发事件的处置法律制度，建立专门的高校突发事件法律制度，并且，将高校突发事件处置机制规定于法律中，提高高校突发事件处置机制的法律位阶，而非仅仅散定于其他法律制度之中。
（二）建立高校突发事件处置的专门管理机构
教育行政主管部门建立对突发事件进行管理的机构，高校建立常设的突发事件应急管理机构，明确学校的专门的突发事件应急管理机构的职责，如负责学校突发事件的预案制定，事中干预和事后处置的系统性制度，统一安排协调突发事件知识培训和宣传，对高校突发事件进行监测和风险评估，同时，高校突发事件处置部门接受教育行政主管部门对突发事件处置管理机构的指导和监督，对不履行相关预防、控制及处置义务的责任人予以相应的处罚。
（三）强化专业研究，重视建立信息传递制度
建立有效的政府信息传递制度，以及时对高校突发事件作出处理。高校管理者把握突发事件的处置时机异常重要，以免延误处理事件的最佳时机，造成问题变本加厉、难以控制。为此，需要做出一些改革努力：第一，加强高校管理者关于如何处理突发事件的意识，增强高校管理者对于突发事件的发生以及严重程度的嗅觉灵敏度，使得突发事件一经发生就得到足够重视。第二，制定用于高校内部信息传递的指导性制度，该制度可以分为一般状态下和紧急状态下两部分，分别规定高校一般情况下和突发事件发生时，高校各级管理者层层向上级进行信息传递的途径和时间限制，将传递的责任规定到具体的部门和人员，制定一系列延误信息传递的惩罚措施，必要时追究其相应的行政责任。
参考文献：
[1] 秦启文等著：《突发事件的管理与应对》，新华出版社，2004年版。
[2] 李余华、李黎青、丁阳喜：《高校突发事件应急处置机制研究》，西南交通大学出版社2007年版。
[3]马怀德，周慧：《突发事件应对法存在的问题与建议》，《人民论坛学术前沿》，2012年第7期。
[4] 沈正赋：《突发事件中报道机制的科学调控》，《传媒观察》，2004年第4期。
[5] 东方木：《应对突发事件期待“预防理性”》，《检察日报》， 2004年8月20日。
[6] 冯润民：《高校学生突发事件诱因及应对机制研究—基于高校内部管理因素的思考》，《中国行政管理》，2009年第3期。
[7] 简敏：《高校突发事件的管理缺失与机制构建》，甘肃社会科学，2005年第6期。
作者簡介：
李极（1984～），女，贵州贵阳人，法学硕士，贵州大学外国语学院。