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【摘要】目前我国有关土地征收的法律制度存在诸多不足之处，失地农民利益受损的现象时有发生，这成为社会矛盾激化的因素之一。本文从失地农民利益的保护现状出发，针对我国现行土地征收制度在失地农民权益保护方面存在的问题，阐述了完善农村集体土地征收制度的具体路径。
【关键词】土地征收；公共利益；征收补偿；农民权益
【中图分类号】F301.1 【文献标识码】A 【文章编号】1672-5158（2012）09-0295-01
一、土地征收制度的完善与农民的利益密切相关
改革开放以来，为适应经济发展的需要，大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。失去土地的农民的利益应当得到充分保障，这是—个毋庸置疑的问题，但现实并不能令人满意。根据劳动和社会保障部的统计，我国目前有将近6000万失地农民，在全国的失地农民中，有60%左右的人生活十分困难，有稳定经济收入，没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。在土地被大量占用的同时，许多农民都面临“种田无地，就业无岗，低保无份”的尴尬境遇，失地农民今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。近来中国农村社会形势专题研究成果也表明，农村土地纠纷已经取代税费争议而成为目前农民维权活动的焦点，是当前关系农村社会稳定和发展的首要问题。征地问题不仅关系到农民的现实利益和长远利益，而且也关系到全社会的稳定。在此背景下，有关的土地征收制度的完善无疑会成为被关注的焦点。
二、土地征收立法在保护失地农民权益方面的缺陷
（一）对土地征收的目的即“公共利益”未做出明确界定
在‘为社会公共利益’的名义下，私权被剥夺了，增加的却是开发商的利润。世界上大多数国家将“公共利益的需要”作为土地征收制度设计的法理基础，我国《宪法》、《土地管理法》和《物权法》也均有规定，“为了公共利益的需要”是我国征收集体所有土地的唯一前提。但是立法却没有对“公共利益”的判断标准做出明确的界定，被许多专家学者和社会大众寄予厚望的《物权法》仍没有对这一问题有所突破，同时立法也没有像世界上许多国家那样，对以公共利益为目的建设项目的范围采取列举式的规定，并且征收土地的过程中也缺乏具体的程序性法律规范可资参考，从而导致大量非公共利益的建设性用地征地也靠打着“公共利益”的旗号来进行，引起失地农民的强烈不满。诸如国防军事、基础设施、水利工程等建设项目被界定为“公共利益”一般不会有什么争议。
（二）征收土地的补偿范围窄且补偿标准低
根据《土地管理法》第47条的规定，农用地征地补偿范围主要包括：土地补偿费、安置补助费、土地附着物及青苗补偿费这四项。从该条文中可以看出现行土地征收补偿范围非常狭窄，农民个人能拿到的只是土地附着物及青苗补偿费，占有补偿款很大比重的土地补偿费归集体经济组织所有。在增加征地补偿费用项目必然加大土地征收成本，增加地方政府财政开支的情况下，失地农民究竟能获得一个什么样的生活保障和生活标准，在很大程度上还取决于地方政府的态度。从实质上看，我国实际采取的是不完全补偿原则，只对因土地征收造成的直接损失予以补偿，而对因征收行为造成的一切问接损失均没有补偿。更重要的一点是，现行的立法理念仍然还停留在只是把土地视为国家提供给农民作为基本社会保障手段的阶段，只要农民的基本生活得到了保障，就等于获得了“相应的补偿”，而没有考虑农民由于失去土地可能受到的间接损失，比如对残留地、对相邻土地损害的赔偿等其他损失完全没有规定，这是我国补偿范围不充分、不完整的表现。
三、土地征收制度的完善与农民权益保障的具体路径
（一）对“公共利益”做出明确界定
何为“公共利益”，各个国家和地区有不同的规定，并不统一。我国现行立法体制是采用概括性的规定，我们认为在以后的土地立法和地方的相关土地征收立法当中，选择列举的方式效果比较好。在理论界有不少学者已经从更具体、明确的角度界定公共利益的范围。“借鉴列举的表达方式，现阶段可考虑认定以下用地具有公共利益性质：国防军事，能源交通，国家机关及公益事业单位，公共设施，公益及福利事业，国家重点工程，水利及环境保护，文物遗迹保护，其他由法律授权部门裁定社会公益用地。”
（二）扩大征地补偿范围并提高补偿标准
相对于我国的不完全补偿原则，国外一些发达国家土地征收补偿范围的确定，除了要考虑征地行为给农民带来的直接损失外，还要综合考虑由征收行为引起的一系列间接损失，尽可能地给予农民公平、完全的补偿。为了保障失地农民能在城市里得到进一步的发展，我国应遵循各国通行的做法，借鉴境外有关法律的规定，逐步扩大补偿的范围。立法者不能过分单方面强调国家土地征收的强制性，而忽视被征地农民的经济利益。补偿金应相当于被征用地前一段时期经营的平均收益，征地补偿所考虑的主要因素应当包括生活费用、重新就业和创业的资本、住房、社会保障以及一定的土地价值收益。具体可以包括以下几个方面：1.土地补偿；2.地上附着物的损失补偿；3.营业损失补偿；4.残地损失补偿；5.社会保障补偿以及其他相关损失补偿。
（三）对非公益性建设项目的土地利用采用市场化运作
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次明确允许农民参与开发集体土地建设非公益项目。该《决定》提到：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。”这项符合农民需求的、多元化的政策无疑对保障农民合法权益具有重大意義。土地的价格与土地的用途密切相关，公益性建设项目虽然并非只投入不产出，但是公益性建设项目的投入目的以及产出形式不同于非公益性建设项目的投入和产出，它并不是以追求直接的经济效益或利益最大化为目的，而是注重社会的整体利益和长远利益。
四、结语
“有恒产者有恒心”，历朝历代中土地都是农民的安身立命之本。我国是一个农业人口在可预见的长时期内仍将占多数的农民大国，土地征收事关失地农民之生存权，事关社会稳定之大局。在当前构建和谐社会，加快建设社会主义新农村的治国理念下，我们应以农民权益保障为中心，通过观念更新、政策调整、制度革新和方法创新，结合国情，结合各地实际情况，改革目前土地征收制度中存在的缺陷和不足，建构具有中国特色的土地征收补偿制度。
【关键词】土地征收；公共利益；征收补偿；农民权益
【中图分类号】F301.1 【文献标识码】A 【文章编号】1672-5158（2012）09-0295-01
一、土地征收制度的完善与农民的利益密切相关
改革开放以来，为适应经济发展的需要，大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。失去土地的农民的利益应当得到充分保障，这是—个毋庸置疑的问题，但现实并不能令人满意。根据劳动和社会保障部的统计，我国目前有将近6000万失地农民，在全国的失地农民中，有60%左右的人生活十分困难，有稳定经济收入，没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。在土地被大量占用的同时，许多农民都面临“种田无地，就业无岗，低保无份”的尴尬境遇，失地农民今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。近来中国农村社会形势专题研究成果也表明，农村土地纠纷已经取代税费争议而成为目前农民维权活动的焦点，是当前关系农村社会稳定和发展的首要问题。征地问题不仅关系到农民的现实利益和长远利益，而且也关系到全社会的稳定。在此背景下，有关的土地征收制度的完善无疑会成为被关注的焦点。
二、土地征收立法在保护失地农民权益方面的缺陷
（一）对土地征收的目的即“公共利益”未做出明确界定
在‘为社会公共利益’的名义下，私权被剥夺了，增加的却是开发商的利润。世界上大多数国家将“公共利益的需要”作为土地征收制度设计的法理基础，我国《宪法》、《土地管理法》和《物权法》也均有规定，“为了公共利益的需要”是我国征收集体所有土地的唯一前提。但是立法却没有对“公共利益”的判断标准做出明确的界定，被许多专家学者和社会大众寄予厚望的《物权法》仍没有对这一问题有所突破，同时立法也没有像世界上许多国家那样，对以公共利益为目的建设项目的范围采取列举式的规定，并且征收土地的过程中也缺乏具体的程序性法律规范可资参考，从而导致大量非公共利益的建设性用地征地也靠打着“公共利益”的旗号来进行，引起失地农民的强烈不满。诸如国防军事、基础设施、水利工程等建设项目被界定为“公共利益”一般不会有什么争议。
（二）征收土地的补偿范围窄且补偿标准低
根据《土地管理法》第47条的规定，农用地征地补偿范围主要包括：土地补偿费、安置补助费、土地附着物及青苗补偿费这四项。从该条文中可以看出现行土地征收补偿范围非常狭窄，农民个人能拿到的只是土地附着物及青苗补偿费，占有补偿款很大比重的土地补偿费归集体经济组织所有。在增加征地补偿费用项目必然加大土地征收成本，增加地方政府财政开支的情况下，失地农民究竟能获得一个什么样的生活保障和生活标准，在很大程度上还取决于地方政府的态度。从实质上看，我国实际采取的是不完全补偿原则，只对因土地征收造成的直接损失予以补偿，而对因征收行为造成的一切问接损失均没有补偿。更重要的一点是，现行的立法理念仍然还停留在只是把土地视为国家提供给农民作为基本社会保障手段的阶段，只要农民的基本生活得到了保障，就等于获得了“相应的补偿”，而没有考虑农民由于失去土地可能受到的间接损失，比如对残留地、对相邻土地损害的赔偿等其他损失完全没有规定，这是我国补偿范围不充分、不完整的表现。
三、土地征收制度的完善与农民权益保障的具体路径
（一）对“公共利益”做出明确界定
何为“公共利益”，各个国家和地区有不同的规定，并不统一。我国现行立法体制是采用概括性的规定，我们认为在以后的土地立法和地方的相关土地征收立法当中，选择列举的方式效果比较好。在理论界有不少学者已经从更具体、明确的角度界定公共利益的范围。“借鉴列举的表达方式，现阶段可考虑认定以下用地具有公共利益性质：国防军事，能源交通，国家机关及公益事业单位，公共设施，公益及福利事业，国家重点工程，水利及环境保护，文物遗迹保护，其他由法律授权部门裁定社会公益用地。”
（二）扩大征地补偿范围并提高补偿标准
相对于我国的不完全补偿原则，国外一些发达国家土地征收补偿范围的确定，除了要考虑征地行为给农民带来的直接损失外，还要综合考虑由征收行为引起的一系列间接损失，尽可能地给予农民公平、完全的补偿。为了保障失地农民能在城市里得到进一步的发展，我国应遵循各国通行的做法，借鉴境外有关法律的规定，逐步扩大补偿的范围。立法者不能过分单方面强调国家土地征收的强制性，而忽视被征地农民的经济利益。补偿金应相当于被征用地前一段时期经营的平均收益，征地补偿所考虑的主要因素应当包括生活费用、重新就业和创业的资本、住房、社会保障以及一定的土地价值收益。具体可以包括以下几个方面：1.土地补偿；2.地上附着物的损失补偿；3.营业损失补偿；4.残地损失补偿；5.社会保障补偿以及其他相关损失补偿。
（三）对非公益性建设项目的土地利用采用市场化运作
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次明确允许农民参与开发集体土地建设非公益项目。该《决定》提到：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。”这项符合农民需求的、多元化的政策无疑对保障农民合法权益具有重大意義。土地的价格与土地的用途密切相关，公益性建设项目虽然并非只投入不产出，但是公益性建设项目的投入目的以及产出形式不同于非公益性建设项目的投入和产出，它并不是以追求直接的经济效益或利益最大化为目的，而是注重社会的整体利益和长远利益。
四、结语
“有恒产者有恒心”，历朝历代中土地都是农民的安身立命之本。我国是一个农业人口在可预见的长时期内仍将占多数的农民大国，土地征收事关失地农民之生存权，事关社会稳定之大局。在当前构建和谐社会，加快建设社会主义新农村的治国理念下，我们应以农民权益保障为中心，通过观念更新、政策调整、制度革新和方法创新，结合国情，结合各地实际情况，改革目前土地征收制度中存在的缺陷和不足，建构具有中国特色的土地征收补偿制度。