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目前，我国已初步建立了社会保障体系的框架，但由于数量庞大的农村居民没有参加社会保险，城镇也只有部分劳动者拥有社会保障，因此，在总体上我国社会保障的覆盖面还比较小。在我国人均GDP迈上1000美元台阶、经济社会发展进入关键期的时候，继续关注社会保障的改革与建设，并把扩大社会保障的覆盖面作为社会保障制度建设的一个重要问题，十分必要。但应当指出，基于我国经济发展水平比较低的客观现实和其他国家的经验教训，扩大社会保障覆盖面是一个长期和艰巨的任务，既不要急迫地做出超出实际承受能力的承诺，也不要错过扩大社会保障覆盖面的有利时机。
一、关于扩大城镇职工社会保险覆盖面问题
在经济体制改革过程中，我国劳动力市场发生了很大变化。国有、集体企业职工数量急剧下降，非公有制经济单位和灵活就业人员已经成为城镇从业人员的主体。1999年以来，我国已把基本养老保险的覆盖范围，扩大到城镇国有企业以外的其他所有制企业，一些地方还将城镇个体工商户和灵活就业人员纳入基本养老保险。但社会保险仍仅覆盖了部分城镇从业人员，主要还是城镇工作单位的正规就业人员；机关事业单位人员尚未纳入城镇基本养老保险范围；非单位从业人员，尤其是灵活就业人员难以按目前的标准参保。另外，流动人口尤其是民工，绝大部分没有参加社会保险，降低了社会保险制度的参保率。扩大城镇职工社会保险覆盖面，可以从以下几个方面入手。
（一）加快机关事业单位社会保险制度改革步伐，尽快将机关事业全部单位职工纳入城镇社会保险覆盖范围。从理论上看这一问题相对容易，但操作层面也有很多具体问题需要解决。
（二）改变现行社会保险的框架，适当降低参保标准。首先，目前我国基本养老、基本医疗保险制度过高的名义缴费率，不可能覆盖工作不稳定和收入低下的大多数非正规就业人员。其次，解决所有国民、尤其是城镇地区从业人员和居民的基本养老和基本医疗问题，是扩大社会保险覆盖面的根本，也是全面建设小康社会的基本要求。再次，要开征社会保障税，建立居民基本养老金（或老年人津贴）制度和公共医疗制度，覆盖那些没有参加基本养老保险和基本医疗保险的城镇从业人员，并在适当的时候逐步把基本养老金（或老年人津贴）制度和公共医疗制度扩展到农村地区，覆盖全体国民。我国的社会保障税不宜过高，具体费率可以在测算国民基本养老金（或老年人津贴）制度和公共医疗制度费用基础上加以确定。
二、关于农村居民参加社会保障问题
中国农村居民数量庞大，在相当长的时期内，城市化不可能把绝大多数农村居民全部纳入城镇；城市社会保障系统也不可能在短时间内覆盖所有农村居民。因此，农村居民的社会保障问题将长期存在，并且与城镇社会保障制度有所区别。
目前，农村居民的社会保障问题，仍要以“五保户”等特困户的基本保障为重点，以建立最低生活保障制度为基础，逐步建立由医疗、教育、住房救助和临时救助措施组成的社会救助体系。在此基础上，鼓励有条件的地区发展城乡一体的国民养老金和公共医疗制度。
三、关于公务员参加失业保险问题
失业保险，是社会保险制度的重要组成部分。目前城镇社会保险制度主要覆盖企业和事业单位职工，不包括公务员队伍。从表面上看，公务员收入来源于财政，职业比较稳定，失业现象不普遍。但在市场经济条件下，任何职业都是有风险的，参加失业保险对稳定队伍、建立统一的劳动力市场有利。为此建议，公务员参加城镇失业保险制度，与其他参保人员一样，按比例缴纳失业保险基金的个人缴费部分；其单位缴费部分可以根据失业保险基金的运行情况酌定。这样既扩大了失业保险的覆盖范围、增加了失业保险基金的缴费基数和支撑能力，又不增加财政的直接负担。
四、关于扩大医疗保障覆盖面问题
目前，我国城乡医疗保障覆盖的总人口大约为2亿多人，其中，城镇基本医疗保险1亿多人，包括3000万离退休人员和8000万在【下转第25页】【上接第26页】职职工，原有的公费医疗制度还覆盖了部分事业单位职工和公务员。从总体上看，我国医疗保障制度大约覆盖1/5左右的城乡居民，城镇医疗保障制度以基本医疗保险制度为主，主要覆盖城镇正规就业单位的劳动者；农村仅包括部分参加合作医疗的农民家庭。
目前，我国医疗卫生系统和医疗保障制度存在着比较严重的问题，突出表现为医疗保障的不公平与低效运行。一是城乡居民医疗保障权利高度不平等。二是城镇范围内的医疗保障，只覆盖了城镇的单位职工，而没有将城镇个体、私营等非公有制部门的人员，以及灵活就业者、进城打工者、城镇失地农民等，纳入医疗保险的范围。三是公共财政支持的卫生预防保健体系薄弱，未能形成医疗社会保障的一个重要支柱。卫生服务体系的改革，没有充分考虑卫生、预防、保健公共服务领域的整体发展，而是脱离整体和大局，搞卫生机构的内部改革，导致整个卫生保健事业偏向市场盈利的方向。四是医疗社会保障制度效率低下。过去十几年里，我国卫生总费用支出快速增长，而医疗卫生机构提供医疗服务的数量与质量并没有相应地增长。
扩大医疗保障制度的覆盖面，应从以下几个方面入手：
第一，加大公共卫生投入，建立面向全民的公共卫生体系，巩固整个卫生保健制度的基础。国家要在逐步缓解严重的公共卫生问题的前提下，努力加强整个卫生系统的常规能力建设，提高公共卫生服务的供给能力。
第二，努力扩大城镇基本医疗保险制度的覆盖面，将参加城镇基本医疗保险的劳动者和其直系家属都纳入基本医疗保险体系，这样可以使其覆盖面扩大1～2倍。
第三，对于不能参加基本医疗保险的城镇居民，逐步建立公共卫生保障制度，可以在社会保障税能够承受的范围内给予一定的免费、低收费卫生服务或者医疗费用补助。
第四，加快卫生体制改革步伐，逐步健全公共卫生服务系统，提高医疗卫生服务系统的效率，降低医疗费用开支。
扩大我国社会保障制度的覆盖面问题，十分复杂，任务也十分艰巨。不能把扩大社会保障覆盖面，仅仅理解为想方设法地把更多的城乡居民纳入到现有的社会保险制度中来，必须加快我国社会保障体制的改革和建设；仅仅依靠现行的城镇社会保险制度，无法完成扩大社会保障覆盖面任务。此外，我国还应考虑在适当时期开征与居民收入相联的、较低水平的社会保障税，用以建立国民基本养老金制度和公共卫生保障制度。这是扩大社会保障覆盖面的根本之策。
(作者系中国社科院科研局副局长、研究员)
一、关于扩大城镇职工社会保险覆盖面问题
在经济体制改革过程中，我国劳动力市场发生了很大变化。国有、集体企业职工数量急剧下降，非公有制经济单位和灵活就业人员已经成为城镇从业人员的主体。1999年以来，我国已把基本养老保险的覆盖范围，扩大到城镇国有企业以外的其他所有制企业，一些地方还将城镇个体工商户和灵活就业人员纳入基本养老保险。但社会保险仍仅覆盖了部分城镇从业人员，主要还是城镇工作单位的正规就业人员；机关事业单位人员尚未纳入城镇基本养老保险范围；非单位从业人员，尤其是灵活就业人员难以按目前的标准参保。另外，流动人口尤其是民工，绝大部分没有参加社会保险，降低了社会保险制度的参保率。扩大城镇职工社会保险覆盖面，可以从以下几个方面入手。
（一）加快机关事业单位社会保险制度改革步伐，尽快将机关事业全部单位职工纳入城镇社会保险覆盖范围。从理论上看这一问题相对容易，但操作层面也有很多具体问题需要解决。
（二）改变现行社会保险的框架，适当降低参保标准。首先，目前我国基本养老、基本医疗保险制度过高的名义缴费率，不可能覆盖工作不稳定和收入低下的大多数非正规就业人员。其次，解决所有国民、尤其是城镇地区从业人员和居民的基本养老和基本医疗问题，是扩大社会保险覆盖面的根本，也是全面建设小康社会的基本要求。再次，要开征社会保障税，建立居民基本养老金（或老年人津贴）制度和公共医疗制度，覆盖那些没有参加基本养老保险和基本医疗保险的城镇从业人员，并在适当的时候逐步把基本养老金（或老年人津贴）制度和公共医疗制度扩展到农村地区，覆盖全体国民。我国的社会保障税不宜过高，具体费率可以在测算国民基本养老金（或老年人津贴）制度和公共医疗制度费用基础上加以确定。
二、关于农村居民参加社会保障问题
中国农村居民数量庞大，在相当长的时期内，城市化不可能把绝大多数农村居民全部纳入城镇；城市社会保障系统也不可能在短时间内覆盖所有农村居民。因此，农村居民的社会保障问题将长期存在，并且与城镇社会保障制度有所区别。
目前，农村居民的社会保障问题，仍要以“五保户”等特困户的基本保障为重点，以建立最低生活保障制度为基础，逐步建立由医疗、教育、住房救助和临时救助措施组成的社会救助体系。在此基础上，鼓励有条件的地区发展城乡一体的国民养老金和公共医疗制度。
三、关于公务员参加失业保险问题
失业保险，是社会保险制度的重要组成部分。目前城镇社会保险制度主要覆盖企业和事业单位职工，不包括公务员队伍。从表面上看，公务员收入来源于财政，职业比较稳定，失业现象不普遍。但在市场经济条件下，任何职业都是有风险的，参加失业保险对稳定队伍、建立统一的劳动力市场有利。为此建议，公务员参加城镇失业保险制度，与其他参保人员一样，按比例缴纳失业保险基金的个人缴费部分；其单位缴费部分可以根据失业保险基金的运行情况酌定。这样既扩大了失业保险的覆盖范围、增加了失业保险基金的缴费基数和支撑能力，又不增加财政的直接负担。
四、关于扩大医疗保障覆盖面问题
目前，我国城乡医疗保障覆盖的总人口大约为2亿多人，其中，城镇基本医疗保险1亿多人，包括3000万离退休人员和8000万在【下转第25页】【上接第26页】职职工，原有的公费医疗制度还覆盖了部分事业单位职工和公务员。从总体上看，我国医疗保障制度大约覆盖1/5左右的城乡居民，城镇医疗保障制度以基本医疗保险制度为主，主要覆盖城镇正规就业单位的劳动者；农村仅包括部分参加合作医疗的农民家庭。
目前，我国医疗卫生系统和医疗保障制度存在着比较严重的问题，突出表现为医疗保障的不公平与低效运行。一是城乡居民医疗保障权利高度不平等。二是城镇范围内的医疗保障，只覆盖了城镇的单位职工，而没有将城镇个体、私营等非公有制部门的人员，以及灵活就业者、进城打工者、城镇失地农民等，纳入医疗保险的范围。三是公共财政支持的卫生预防保健体系薄弱，未能形成医疗社会保障的一个重要支柱。卫生服务体系的改革，没有充分考虑卫生、预防、保健公共服务领域的整体发展，而是脱离整体和大局，搞卫生机构的内部改革，导致整个卫生保健事业偏向市场盈利的方向。四是医疗社会保障制度效率低下。过去十几年里，我国卫生总费用支出快速增长，而医疗卫生机构提供医疗服务的数量与质量并没有相应地增长。
扩大医疗保障制度的覆盖面，应从以下几个方面入手：
第一，加大公共卫生投入，建立面向全民的公共卫生体系，巩固整个卫生保健制度的基础。国家要在逐步缓解严重的公共卫生问题的前提下，努力加强整个卫生系统的常规能力建设，提高公共卫生服务的供给能力。
第二，努力扩大城镇基本医疗保险制度的覆盖面，将参加城镇基本医疗保险的劳动者和其直系家属都纳入基本医疗保险体系，这样可以使其覆盖面扩大1～2倍。
第三，对于不能参加基本医疗保险的城镇居民，逐步建立公共卫生保障制度，可以在社会保障税能够承受的范围内给予一定的免费、低收费卫生服务或者医疗费用补助。
第四，加快卫生体制改革步伐，逐步健全公共卫生服务系统，提高医疗卫生服务系统的效率，降低医疗费用开支。
扩大我国社会保障制度的覆盖面问题，十分复杂，任务也十分艰巨。不能把扩大社会保障覆盖面，仅仅理解为想方设法地把更多的城乡居民纳入到现有的社会保险制度中来，必须加快我国社会保障体制的改革和建设；仅仅依靠现行的城镇社会保险制度，无法完成扩大社会保障覆盖面任务。此外，我国还应考虑在适当时期开征与居民收入相联的、较低水平的社会保障税，用以建立国民基本养老金制度和公共卫生保障制度。这是扩大社会保障覆盖面的根本之策。
(作者系中国社科院科研局副局长、研究员)