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1939年12月19日，刘少奇致电中共中央提出：江苏北部是有最大发展希望的地区。在苏北打开抗战局面，向南可与苏南抗日根据地呼应，扼制长江下游，直接威胁南京日本侵略军总部；向北、向西可与鲁南、皖东、皖东北抗日根据地连成一片，便于沟通华中和华北的联系，有利于新四军协同八路军，坚持抗战，争取最后胜利。因此，应确定把苏北作为新四军当前的战略突击方向，并建议中共中央指派江南新四军一部北上，华北八路军一部南下，合力开辟苏北，坚持敌后游击战争，建立苏北抗日根据地。
筹划新四军主力挺进苏北，建立苏北抗日根据地
1940年3月，在刘少奇等人的指挥下，新四军在皖东先后取得了定远、半塔集自卫反击战的胜利，为新四军东进开辟苏北敌后抗日根据地创造了极好的时机。4月初，刘少奇与邓子恢等人率中原局机关和新四军江北指挥部，越过津浦路，抵达半塔集。
4月上旬的一天，刘少奇从半塔集北渡淮河，来到皖东北根据地的新四军第六支队第四总队机关所在地洛岗村。刘少奇在淮北工作了一个多月，对建党、建设根据地的各项工作，进行了具体的指示。
经过调查研究，刘少奇认为发展苏北可使华中与华北连成一片，苏北地位十分重要，因此，他建议中央派部分八路军部队南下，协同江南新四军北上，支援江北新四军，大力发展苏北的游击战争。
1940年夏，国民党军事当局压迫新四军南调不成，转而企图将新四军全部赶到黄河以北，妄图借日军困死或饿死八路军，消灭新四军。对此，中共中央于5月5日致电八路军、新四军指出：我军决不能限死黄河以北，不入中原。华中是我最重要的生命线。八路军第三四四旅应即开入淮河北岸，苏鲁豫支队应即南进苏北；凡扬子江以北，淮南路以东，开封以东，陇海路以南，大海以西，统须在一年内造成民主的抗日根据地。
为加强华中的抗日力量，6月中旬，中共中央决定由八路军第二纵队政委黄克诚率第三四四旅、新编第二旅共计5个团的兵力，南下配合新四军开辟苏北。第一梯队的3个团由第三四四旅旅长刘震、政委康志强率领，经鲁西南越陇海路南下，6月20日抵达新兴集，与彭雪枫率领的新四军第六支队会师；第二梯队的2个团由黄克诚率领，于6月下旬进抵涡阳地区。
6月22日，刘少奇致电毛泽东、王稼祥、朱德、彭德怀，请求中央迅速解决华中部队统一指挥的问题。电报说：目前华中部队已不少，均分散各处，且已取得地区，唯将来在战略以至战役上均须配合行动。华中环境各方面均较华北更复杂，困难更多，而我部队内部在建制上、指挥上亦不完全一致，问题亦多。在目前迫切需要成立有威信、有工作能力的华中总司令部（公开名称另定），在指挥上以至建制上统一我华中各部队，否则在目前紧张情况下，不能迅速解决问题，必致引起许多不必要的困难与损失。电报中还对华中部队的统一整编提出了意见。6月27日，毛泽东、王稼祥、朱德致电彭雪枫、刘少奇并告八路军总部，同意刘少奇的建议，明确指出：华中确应成立统一的指挥部，现在华中部队统归胡服（即刘少奇）指挥；苏北、淮北的纵队，归彭雪枫、黄克诚指挥。
6月29日，刘少奇与邓子恢致电彭雪枫、黄克诚，提出了落实6月27日毛泽东、王稼祥、朱德指示的意见。据此，新四军第六支队与八路军第三四四旅、新编第二旅合编，组建为八路军第四纵队，彭雪枫任司令员，黄克诚任政委。7月，八路军第四纵队进军淮上，打击日伪军，控制淮河下游，为配合陈毅、粟裕率部随后东进，巩固发展苏北抗日根据地，起到重要的协同作用。
7月上旬，新四军江南指挥部在粟裕率领下，北渡长江，与新四军挺进纵队、苏皖支队会合后，新四军江南指挥部改称苏北指挥部，陈毅任指挥，粟裕任副指挥。原挺进纵队、苏皖支队、第二团、新六团，统一改编为第一、第二、第三纵队。其中，第一纵队司令员兼政委叶飞；第二纵队司令员王必成，政委刘培善；第三纵队司令员陶勇，政委刘先胜。下旬，新四军苏北指挥部所属部队挥戈东进，击溃奉顽固派韩德勤之命进攻新四军的保安第四旅、税警总团等部，进驻黄桥地区。随后，陈毅、粟裕指挥黄桥地区的新四军，迅速转兵南向，积极打击日伪军，连克靖江、孤山、西来镇等日伪军据点，并粉碎了日伪军的两次报复性“扫荡”，新四军在苏北已经将主要活动区域连成一片，站稳了脚跟。9月，中国共产党苏北区委员会宣告成立，陈毅任书记。
在此期间，刘少奇指示黄克诚率八路军第四纵队的原八路军新编第二旅、第三四四旅第六八七团东进皖东北地区。8月，与先期抵达皖东北的苏鲁豫支队、陇海南进支队、皖东北地方部队、新四军第六支队第四总队合编为八路军第五纵队，黄克诚任司令员兼政委，辖第一、第二、第三支队共9个团近2万人。第五纵队组建后，与彭雪枫率领的八路军第四纵队分别在津浦路西、陇海路南，执行向西防御的任务。其余部队除坚持原有根据地外，分别向淮安及淮阴以北两个方向活动。至9月，先后建立淮上办事处及怀城、宿蒙、淮凤、宿淮4个县的办事处和区乡政权。随后，黄克诚率2个支队挺进淮海区后，又迅速建立沭阳、泗阳、宿迁、淮阴、涟水、东海等8个县的抗日民主政权，地方武装发展到4000余人，初步开辟了淮海区抗日根据地。随后，第五纵队又配合从皖东执行东进任务的罗炳辉、张劲夫率领的部队，开辟了淮（安）宝（应）区，沟通了皖东、皖东北与淮海区的联系。
至此，陈毅部北上，黄克诚部南下，罗炳辉部东进，八路军、新四军主力部队先后挺进苏北，发展到9万余人，地方武装和不脱产的自卫军数十万人，超额完成原计划发展武装力量的任务。刘少奇谋划的开辟苏北抗日根据地的战略目标初步实现。
扼住苏北的战略要地，坚持开展苏北敌后游击战争
苏北位于江苏省长江以北淮河下游平原地区，物产丰富，水陆交通方便。由于苏北紧靠日伪统治心脏———南京，因此，苏北也成为华中敌后的中心地带，是日伪、顽固派、中共必争的战略要地。
1937年底，日军先后占领上海、南京后，分兵渡江北上，占领了一些县城和重要的集镇，扼住了苏北的水陆要冲。这时的苏北存在四种力量：一是日伪军，长江和运河沿线重要城镇驻有日军3000余人，扬州、南通地区驻有伪军2000余人；二是国民党江苏省政府主席、苏鲁战区副总司令兼第二十四集团军总司令韩德勤部5万余人，控制着东台、兴化、盐城、阜宁地区；三是泰州地区的国民党苏鲁皖边区游击总指挥李明扬部万余人；四是国民党政府财政部税警总团陈泰运部4000余人。上述四种力量的总兵力达七八万人。而此时，新四军在苏北仅有挺进纵队、苏皖支队3000余人。 为巩固和发展苏北的抗战局面，中共中央在1939年11月19日发出指示，向新四军下达了开辟苏北的战略任务。对此，刘少奇再次从延安回到中原局，执行打开苏北敌后抗战局面的任务。12月19日，刘少奇在率领中原局领导机关到达皖东后不久，便根据皖东敌我斗争的实际情况致电中共中央书记处：在皖东只能求得某种有限度的发展。在整个华中，江苏北部是最具发展希望的地区，是我们的突击方向，建议中央应集中最大力量向这个方面发展。
此后的两个多月里，刘少奇多次主持中原局会议，深入讨论了发展华中的战略问题。经过讨论，明确提出了开辟苏北，可使华中与华北连成一片，使敌后抗战发生战略性的变化。因此，建议中共中央派部分八路军南下，协助江南新四军北上，支援江北新四军，大力发展苏北游击战争。
1940年5月，尚在皖东的刘少奇就指示苏北的党组织：迅速从思想上、组织上、武装上准备自己，以现在苏北的新四军部队为基干，抵抗敌寇、汉奸及顽固反动势力，建立民主的抗日政权与根据地，以便最有效力地长期坚持苏北敌后抗战，直至最后胜利。部队与地方党要一致为猛烈扩大苏北新四军而斗争。在三个月内要扩大新四军至1万人枪，并加以巩固。
粉碎苏北顽军韩德勤等部制造的反共摩擦后，刘少奇于7月11日致电陈毅并毛泽东、朱德、王稼祥、项英、彭雪枫、黄克诚，提出：估计韩德勤暂时不敢贸然向我进攻。在这种情况下，在苏北暂时以巩固已取得地区，发动群众，扩大整训部队为主要工作，并布置整个部队到靖江、如皋地区活动，待韩德勤来进攻时则予以迎头痛击；各部队现应争取空隙时间进行休整与布置工作。
7月15日，刘少奇致电彭雪枫、黄克诚，指出：“现我战略方针，决定向东发展苏北，对西取守势……我在苏北作战第一步目的，是击破与歼灭韩（德勤）、李（长江）主力，然后再逐步肃清各地区之反共势力，开展建立根据地的工作。”为达到这一目的，准备以八路军南进支队2个团、苏鲁豫支队3个团、新四军第五支队2个团东渡运河，与陈毅部合击韩德勤、李长江的主力，彭雪枫、黄克诚立即出动2个团（最好出动3个团）到皖东北与张爱萍会合，坚持皖东北阵地，必要时派一两个团到运河以东发展。在津浦路西侧对国民党军李品仙、何柱国采取守势，慎重地发展。为避免冲突，甚至可暂时不发展。
7月18日，刘少奇致电毛泽东、王稼祥、朱德、彭德怀等，提出迅速解决苏北问题的军事部署意见：彭明治、朱涤新率领的八路军南进支队全部到苏北淮河北岸活动；黄克诚部的2个团在豫东归彭雪枫指挥，以便应付突然事变，其余部队到皖东北，以便随时增援苏北或渡运河解决苏北问题；在苏北问题基本解决后，仍控制相当大的兵力在皖东北地区，随时增援皖北或皖东。
7月30日，毛泽东、王稼祥、朱德致电刘少奇、陈毅等，指出：“关于苏北战略，我们同意胡服意见。（一）苏北全部为我必争之地，韩德勤部南下攻我时，我应大举反攻，一举而驱逐或消灭韩部，发展苏北。据一般估计，如布置正确，可以胜利。（二）如韩部不对我进攻，我则先步步发展，待其向我进攻时，才大举反击之，以保持有利的原则。（三）同意陈毅意见，对两李（李明扬、李长江）加强统一战线工作，争取其对我同情或中立，因此，目前不应进攻两李部队。”
根据发展苏北的设想，8月4日，刘少奇令彭明治、朱涤新率领的八路军南进支队渡运河后，速将主力控制高邮以南一线，另派一部策应在淮安、宝应受大刀会袭击的新四军部队过河，部队到河东后，应提出联合友军抗日的口号，打击淮阴、涟水的敌伪军，加紧进行统一战线工作，同时应坚持自卫原则。部队布置妥当后，即一面休整部队，加紧部队纪律教育；一面进行建立根据地工作，大大发展地方武装。
组织指挥反顽和反“扫荡”作战，巩固苏北抗日根据地
1940年4月初，刘少奇在半塔集就新四军主力挺进苏北的战略行动，同中原局、新四军江北指挥部的领导进行过分析。他说：建立华中抗日根据地，把新四军控制的地区和八路军控制的地区连成一片，是个战略问题。在华北，国民党军逃跑一空，八路军可以顺利挺进敌后作战，可以放手发动群众，建立抗日根据地。而在华中则不然，国民党留下了相当数量的军队，占据着相当的地盘。特别是在苏北，以韩德勤为首的10万国民党军在那里光收税，不抗日，也不让新四军抗日。日寇因兵力不足，想借韩德勤之手为其反共，因而也很少对韩德勤施压，韩德勤也因此在苏北大搞摩擦。
不久，新四军挺进纵队司令员叶飞根据刘少奇的指示，准备率部前往苏北，放手发动群众，为建立巩固的苏北抗日根据地做准备。刘少奇在叶飞临行前再次叮嘱：鉴于苏北有韩德勤顽军盘踞，新四军的反顽斗争不能主动去进攻韩德勤部，顽固派来进攻，我们就有理由坚决进行自卫消灭他们。中央已抽调八路军黄克诚纵队南下，皖新四军第四、第五支队已经展开，江南部队也准备到江北，这样，我们在北面、西面、南面的部队就要靠拢了。你率领的部队要担负起引敌围攻、孤军坚守、待援歼敌的任务。如果你们主动去打人家，那没有理由，八路军不好来增援。一定要顽固派来进攻，我们被迫自卫，政治上才站得住。
听了刘少奇的话后，叶飞表示坚决完成任务，随即率领部队挺进苏北。首先，他率部积极抗击日军的进攻，在吴家桥地区全歼了日伪军“扫荡”部队500多人。接着，他大力开展群众工作，建设抗日民主政权。与此同时，陈毅率新四军江南指挥部，按照中共中央5月4日给东南局的指示，放手发动群众打开局面，也在积极向苏北发展。
新四军在苏北的发展，使韩德勤恨之入骨。他利用李明扬部对新四军挺进纵队在江北活动的疑惧心理，教唆李明扬挑起与驻在通扬河以北郭村的新四军挺进纵队的摩擦。6月底，李明扬在韩德勤的撺掇下，要求驻防郭村的管文蔚、叶飞率部于3天内退出郭村，否则兵戎相见。
远在皖东的刘少奇十分关注苏北的局势。他接到挺进纵队的报告后，立刻复电指出：目前你们在苏北的任务是在冲突前争取政治上的优势，即使顽固派已向你们开枪，你们还应去争取力求合作打日本。6月28日，李明扬拒绝了挺进纵队的最后争取，纠集万余兵力进犯郭村。郭村战斗打响后，刘少奇急电中共中央和八路军、新四军的有关部队飞驰增援。叶飞等指挥部队2000余人奋起反击。同时，在新四军苏皖支队陶勇部的增援和李明扬部第八、第四支队战场起义的配合下，一举击退了李明扬部对新四军挺进纵队的进攻。
筹划新四军主力挺进苏北，建立苏北抗日根据地
1940年3月，在刘少奇等人的指挥下，新四军在皖东先后取得了定远、半塔集自卫反击战的胜利，为新四军东进开辟苏北敌后抗日根据地创造了极好的时机。4月初，刘少奇与邓子恢等人率中原局机关和新四军江北指挥部，越过津浦路，抵达半塔集。
4月上旬的一天，刘少奇从半塔集北渡淮河，来到皖东北根据地的新四军第六支队第四总队机关所在地洛岗村。刘少奇在淮北工作了一个多月，对建党、建设根据地的各项工作，进行了具体的指示。
经过调查研究，刘少奇认为发展苏北可使华中与华北连成一片，苏北地位十分重要，因此，他建议中央派部分八路军部队南下，协同江南新四军北上，支援江北新四军，大力发展苏北的游击战争。
1940年夏，国民党军事当局压迫新四军南调不成，转而企图将新四军全部赶到黄河以北，妄图借日军困死或饿死八路军，消灭新四军。对此，中共中央于5月5日致电八路军、新四军指出：我军决不能限死黄河以北，不入中原。华中是我最重要的生命线。八路军第三四四旅应即开入淮河北岸，苏鲁豫支队应即南进苏北；凡扬子江以北，淮南路以东，开封以东，陇海路以南，大海以西，统须在一年内造成民主的抗日根据地。
为加强华中的抗日力量，6月中旬，中共中央决定由八路军第二纵队政委黄克诚率第三四四旅、新编第二旅共计5个团的兵力，南下配合新四军开辟苏北。第一梯队的3个团由第三四四旅旅长刘震、政委康志强率领，经鲁西南越陇海路南下，6月20日抵达新兴集，与彭雪枫率领的新四军第六支队会师；第二梯队的2个团由黄克诚率领，于6月下旬进抵涡阳地区。
6月22日，刘少奇致电毛泽东、王稼祥、朱德、彭德怀，请求中央迅速解决华中部队统一指挥的问题。电报说：目前华中部队已不少，均分散各处，且已取得地区，唯将来在战略以至战役上均须配合行动。华中环境各方面均较华北更复杂，困难更多，而我部队内部在建制上、指挥上亦不完全一致，问题亦多。在目前迫切需要成立有威信、有工作能力的华中总司令部（公开名称另定），在指挥上以至建制上统一我华中各部队，否则在目前紧张情况下，不能迅速解决问题，必致引起许多不必要的困难与损失。电报中还对华中部队的统一整编提出了意见。6月27日，毛泽东、王稼祥、朱德致电彭雪枫、刘少奇并告八路军总部，同意刘少奇的建议，明确指出：华中确应成立统一的指挥部，现在华中部队统归胡服（即刘少奇）指挥；苏北、淮北的纵队，归彭雪枫、黄克诚指挥。
6月29日，刘少奇与邓子恢致电彭雪枫、黄克诚，提出了落实6月27日毛泽东、王稼祥、朱德指示的意见。据此，新四军第六支队与八路军第三四四旅、新编第二旅合编，组建为八路军第四纵队，彭雪枫任司令员，黄克诚任政委。7月，八路军第四纵队进军淮上，打击日伪军，控制淮河下游，为配合陈毅、粟裕率部随后东进，巩固发展苏北抗日根据地，起到重要的协同作用。
7月上旬，新四军江南指挥部在粟裕率领下，北渡长江，与新四军挺进纵队、苏皖支队会合后，新四军江南指挥部改称苏北指挥部，陈毅任指挥，粟裕任副指挥。原挺进纵队、苏皖支队、第二团、新六团，统一改编为第一、第二、第三纵队。其中，第一纵队司令员兼政委叶飞；第二纵队司令员王必成，政委刘培善；第三纵队司令员陶勇，政委刘先胜。下旬，新四军苏北指挥部所属部队挥戈东进，击溃奉顽固派韩德勤之命进攻新四军的保安第四旅、税警总团等部，进驻黄桥地区。随后，陈毅、粟裕指挥黄桥地区的新四军，迅速转兵南向，积极打击日伪军，连克靖江、孤山、西来镇等日伪军据点，并粉碎了日伪军的两次报复性“扫荡”，新四军在苏北已经将主要活动区域连成一片，站稳了脚跟。9月，中国共产党苏北区委员会宣告成立，陈毅任书记。
在此期间，刘少奇指示黄克诚率八路军第四纵队的原八路军新编第二旅、第三四四旅第六八七团东进皖东北地区。8月，与先期抵达皖东北的苏鲁豫支队、陇海南进支队、皖东北地方部队、新四军第六支队第四总队合编为八路军第五纵队，黄克诚任司令员兼政委，辖第一、第二、第三支队共9个团近2万人。第五纵队组建后，与彭雪枫率领的八路军第四纵队分别在津浦路西、陇海路南，执行向西防御的任务。其余部队除坚持原有根据地外，分别向淮安及淮阴以北两个方向活动。至9月，先后建立淮上办事处及怀城、宿蒙、淮凤、宿淮4个县的办事处和区乡政权。随后，黄克诚率2个支队挺进淮海区后，又迅速建立沭阳、泗阳、宿迁、淮阴、涟水、东海等8个县的抗日民主政权，地方武装发展到4000余人，初步开辟了淮海区抗日根据地。随后，第五纵队又配合从皖东执行东进任务的罗炳辉、张劲夫率领的部队，开辟了淮（安）宝（应）区，沟通了皖东、皖东北与淮海区的联系。
至此，陈毅部北上，黄克诚部南下，罗炳辉部东进，八路军、新四军主力部队先后挺进苏北，发展到9万余人，地方武装和不脱产的自卫军数十万人，超额完成原计划发展武装力量的任务。刘少奇谋划的开辟苏北抗日根据地的战略目标初步实现。
扼住苏北的战略要地，坚持开展苏北敌后游击战争
苏北位于江苏省长江以北淮河下游平原地区，物产丰富，水陆交通方便。由于苏北紧靠日伪统治心脏———南京，因此，苏北也成为华中敌后的中心地带，是日伪、顽固派、中共必争的战略要地。
1937年底，日军先后占领上海、南京后，分兵渡江北上，占领了一些县城和重要的集镇，扼住了苏北的水陆要冲。这时的苏北存在四种力量：一是日伪军，长江和运河沿线重要城镇驻有日军3000余人，扬州、南通地区驻有伪军2000余人；二是国民党江苏省政府主席、苏鲁战区副总司令兼第二十四集团军总司令韩德勤部5万余人，控制着东台、兴化、盐城、阜宁地区；三是泰州地区的国民党苏鲁皖边区游击总指挥李明扬部万余人；四是国民党政府财政部税警总团陈泰运部4000余人。上述四种力量的总兵力达七八万人。而此时，新四军在苏北仅有挺进纵队、苏皖支队3000余人。 为巩固和发展苏北的抗战局面，中共中央在1939年11月19日发出指示，向新四军下达了开辟苏北的战略任务。对此，刘少奇再次从延安回到中原局，执行打开苏北敌后抗战局面的任务。12月19日，刘少奇在率领中原局领导机关到达皖东后不久，便根据皖东敌我斗争的实际情况致电中共中央书记处：在皖东只能求得某种有限度的发展。在整个华中，江苏北部是最具发展希望的地区，是我们的突击方向，建议中央应集中最大力量向这个方面发展。
此后的两个多月里，刘少奇多次主持中原局会议，深入讨论了发展华中的战略问题。经过讨论，明确提出了开辟苏北，可使华中与华北连成一片，使敌后抗战发生战略性的变化。因此，建议中共中央派部分八路军南下，协助江南新四军北上，支援江北新四军，大力发展苏北游击战争。
1940年5月，尚在皖东的刘少奇就指示苏北的党组织：迅速从思想上、组织上、武装上准备自己，以现在苏北的新四军部队为基干，抵抗敌寇、汉奸及顽固反动势力，建立民主的抗日政权与根据地，以便最有效力地长期坚持苏北敌后抗战，直至最后胜利。部队与地方党要一致为猛烈扩大苏北新四军而斗争。在三个月内要扩大新四军至1万人枪，并加以巩固。
粉碎苏北顽军韩德勤等部制造的反共摩擦后，刘少奇于7月11日致电陈毅并毛泽东、朱德、王稼祥、项英、彭雪枫、黄克诚，提出：估计韩德勤暂时不敢贸然向我进攻。在这种情况下，在苏北暂时以巩固已取得地区，发动群众，扩大整训部队为主要工作，并布置整个部队到靖江、如皋地区活动，待韩德勤来进攻时则予以迎头痛击；各部队现应争取空隙时间进行休整与布置工作。
7月15日，刘少奇致电彭雪枫、黄克诚，指出：“现我战略方针，决定向东发展苏北，对西取守势……我在苏北作战第一步目的，是击破与歼灭韩（德勤）、李（长江）主力，然后再逐步肃清各地区之反共势力，开展建立根据地的工作。”为达到这一目的，准备以八路军南进支队2个团、苏鲁豫支队3个团、新四军第五支队2个团东渡运河，与陈毅部合击韩德勤、李长江的主力，彭雪枫、黄克诚立即出动2个团（最好出动3个团）到皖东北与张爱萍会合，坚持皖东北阵地，必要时派一两个团到运河以东发展。在津浦路西侧对国民党军李品仙、何柱国采取守势，慎重地发展。为避免冲突，甚至可暂时不发展。
7月18日，刘少奇致电毛泽东、王稼祥、朱德、彭德怀等，提出迅速解决苏北问题的军事部署意见：彭明治、朱涤新率领的八路军南进支队全部到苏北淮河北岸活动；黄克诚部的2个团在豫东归彭雪枫指挥，以便应付突然事变，其余部队到皖东北，以便随时增援苏北或渡运河解决苏北问题；在苏北问题基本解决后，仍控制相当大的兵力在皖东北地区，随时增援皖北或皖东。
7月30日，毛泽东、王稼祥、朱德致电刘少奇、陈毅等，指出：“关于苏北战略，我们同意胡服意见。（一）苏北全部为我必争之地，韩德勤部南下攻我时，我应大举反攻，一举而驱逐或消灭韩部，发展苏北。据一般估计，如布置正确，可以胜利。（二）如韩部不对我进攻，我则先步步发展，待其向我进攻时，才大举反击之，以保持有利的原则。（三）同意陈毅意见，对两李（李明扬、李长江）加强统一战线工作，争取其对我同情或中立，因此，目前不应进攻两李部队。”
根据发展苏北的设想，8月4日，刘少奇令彭明治、朱涤新率领的八路军南进支队渡运河后，速将主力控制高邮以南一线，另派一部策应在淮安、宝应受大刀会袭击的新四军部队过河，部队到河东后，应提出联合友军抗日的口号，打击淮阴、涟水的敌伪军，加紧进行统一战线工作，同时应坚持自卫原则。部队布置妥当后，即一面休整部队，加紧部队纪律教育；一面进行建立根据地工作，大大发展地方武装。
组织指挥反顽和反“扫荡”作战，巩固苏北抗日根据地
1940年4月初，刘少奇在半塔集就新四军主力挺进苏北的战略行动，同中原局、新四军江北指挥部的领导进行过分析。他说：建立华中抗日根据地，把新四军控制的地区和八路军控制的地区连成一片，是个战略问题。在华北，国民党军逃跑一空，八路军可以顺利挺进敌后作战，可以放手发动群众，建立抗日根据地。而在华中则不然，国民党留下了相当数量的军队，占据着相当的地盘。特别是在苏北，以韩德勤为首的10万国民党军在那里光收税，不抗日，也不让新四军抗日。日寇因兵力不足，想借韩德勤之手为其反共，因而也很少对韩德勤施压，韩德勤也因此在苏北大搞摩擦。
不久，新四军挺进纵队司令员叶飞根据刘少奇的指示，准备率部前往苏北，放手发动群众，为建立巩固的苏北抗日根据地做准备。刘少奇在叶飞临行前再次叮嘱：鉴于苏北有韩德勤顽军盘踞，新四军的反顽斗争不能主动去进攻韩德勤部，顽固派来进攻，我们就有理由坚决进行自卫消灭他们。中央已抽调八路军黄克诚纵队南下，皖新四军第四、第五支队已经展开，江南部队也准备到江北，这样，我们在北面、西面、南面的部队就要靠拢了。你率领的部队要担负起引敌围攻、孤军坚守、待援歼敌的任务。如果你们主动去打人家，那没有理由，八路军不好来增援。一定要顽固派来进攻，我们被迫自卫，政治上才站得住。
听了刘少奇的话后，叶飞表示坚决完成任务，随即率领部队挺进苏北。首先，他率部积极抗击日军的进攻，在吴家桥地区全歼了日伪军“扫荡”部队500多人。接着，他大力开展群众工作，建设抗日民主政权。与此同时，陈毅率新四军江南指挥部，按照中共中央5月4日给东南局的指示，放手发动群众打开局面，也在积极向苏北发展。
新四军在苏北的发展，使韩德勤恨之入骨。他利用李明扬部对新四军挺进纵队在江北活动的疑惧心理，教唆李明扬挑起与驻在通扬河以北郭村的新四军挺进纵队的摩擦。6月底，李明扬在韩德勤的撺掇下，要求驻防郭村的管文蔚、叶飞率部于3天内退出郭村，否则兵戎相见。
远在皖东的刘少奇十分关注苏北的局势。他接到挺进纵队的报告后，立刻复电指出：目前你们在苏北的任务是在冲突前争取政治上的优势，即使顽固派已向你们开枪，你们还应去争取力求合作打日本。6月28日，李明扬拒绝了挺进纵队的最后争取，纠集万余兵力进犯郭村。郭村战斗打响后，刘少奇急电中共中央和八路军、新四军的有关部队飞驰增援。叶飞等指挥部队2000余人奋起反击。同时，在新四军苏皖支队陶勇部的增援和李明扬部第八、第四支队战场起义的配合下，一举击退了李明扬部对新四军挺进纵队的进攻。