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摘 要：该文介绍了国内外国家公园的发展状况，总结了国家公园建设中存在的问题，并提出了对策建议。
关键词：国家公园；发展状况；管理模式；建议
中图分类号 F592.49 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）19-95-03
The Research of Chinese National Parks Construction under Ecological Civilization Construction
Zhang Jun
（Forest Inventory and Planning Institute of Shanxi Province，Taiyuan 030012，China）
Abstract：This paper introduces the development of the national park，and the problems of national park of china are put forward. Finally，this study also offered some suggestions.
Key words：National park；Developments；Management model；Suggestions
2013年，党的十八届三中全会指出要加快生态文明制度建设，建立国家公园体制。我国国家公园建设起步较晚，缺乏相关国家公园管理体系。通过借鉴世界各国经验，建立我国的国家公园管理体系，将有助于我国生态文明的建设。
1 国外国家公园内涵及发展状况
1.1 国家公园的起源及内涵 国家公园的概念来自乔治·卡特琳。卡特琳对因美国西部开发而影响印第安文化、野生动植物等受到的冲击感到担忧而提倡政府应建立一个国家公园，保证公园所有资源都处于原始、自然的状态，以保护珍稀、独特的生态环境[1]。
1969年，国际保护自然及自然资源联盟（IUCN）对国家公园进行了定义，国家公园是一片比较广大的区域：它有一个或多个生态系统，没有或很少受到人类占据及开发的影响，这里的物种具有科学的、教育的或游憩的特定作用，或者这里存在着具有高度美学价值的自然景观；在这里，国家最高管理机构一旦有可能，就采取措施，在整个范围内阻止或取缔人类的占据和开发并切实尊重这里的生态、地貌或美学实体，以此证明国家公园的设立；到此观光须以游憩、教育及文化陶冶为目的，并得到批准[2]。
1.2 国家公园的发展状况 美国国会1872年正式批准设立黄石国家公园，这是世界第一个国家公园[3-4]。随后美国建立了麦基诺国家公园，澳大利亚1879年建立皇家国家公园，加拿大1885年建立落基山国家公园，新西兰1887年建立汤加里罗国家公园，美国1890年建立美洲杉国家公园。瑞典、刚果、南非、日本等国也先后建立了国家公园。至今，全世界已有120多个国家和地区建立了9 000多处国家公园，并形成了较为完善的管理运行模式[5]。
2 国外国家公园管理体系模式
世界各国国家公园的管理体系各有不同，主要归纳为中央集权型、地方自治型、综合管理型。中央集权型主要以美国、挪威、泰国等国为代表；地方自治型主要以德国、澳大利亚等国为代表；综合管理型主要以加拿大、芬兰、日本等国为代表。
2.1 中央集权型管理体系
2.1.1 美国 美国共有59座国家公园，由内政部下辖的美国国家公园管理局负责管理。国家公园必须由美国国会通过相关法案颁布。1916年《美国国家公园管理法》颁布，成立美国国家公园管理局，约21 000多名管理局雇员分管全美的401个管理单位，其中50多名雇员被直接派遣至国家公园参与管理[6-7]。实行国家、地区、公园三级垂直管理体系。国家公园管理局负责国家公园的管理、监督、政策制定等。下设7个地区局分别管理不同地区的国家公园。美国为了更好的管理国家公园，相继颁布了《黄石公园法》、《组织法》、《历史纪念地保护法》、《野生动植物保护法》、《特许经营法》、《公园志愿者法》等[8]。
2.1.2 挪威 挪威1972年设立了环境保护部，专门负责生态环境管理。下设自然管理理事会，负责国家公园管理工作，任命国家公园的管理人员，负责法规的实施。通过建立严格的法律对国家公园进行管理，禁止对环境有明显破坏的建设行为存在，如不能有采矿、采石、建设水电站等。到目前为止，挪威已建立了18个国家公园[2]。
2.2 地方自治型管理体系
2.2.1 德国 德国1970年设立了贝叶瑞淇·沃德国家公园，至今共建立了15个国家公园[9]。国家公园主要位于德国北部地区，面积超过德国总面积的2%。石勒苏益格-荷尔斯泰因州北海浅滩国家公园为全国最大的国家公园，共4 415km2；雅斯明特国家公园最小，只有30km2 [10]。根据宪法规定，联邦政府和各州政府的工作分工明确，自然环境保护工作由联邦政府同州政府共同管理，联邦政府负责相关法律的制定，州政府负责自然环境保护的具体工作。
2.2.2 澳大利亚 澳大利亚共有576处国家公园。澳大利亚政府对各州土地无直接管理权，根据澳大利亚宪法的规定，各州政府有权建立和管理本区域内的国家公园。澳大利亚政府和各州都颁布了国家公园方面的法律，作为执法依据，各管理部门有法可依。如《环境保护法》、《国家公园和野生动植物保护法案》、《环境保护和生物多样性保护法》等，建立了比较完善的环境保护管理法律体系，有利于环境的健康发展[11]。
2.3 综合管理型
2.3.1 加拿大 加拿大共有44个国家公园，班夫国家公园是加拿大第一个国家公园，于1885年建立。加拿大1911年建立公园管理局，是世界上最早的国家公园管理机构。1930年国会通过《加拿大国家公园法》，班夫国家公园由加拿大公园管理局负责管理。规定国家公园是加拿大人接受教育、进行娱乐的地方，要得到保护和利用。1988年修订后的《国家公园法》将生态环境的保护放在第一优先级的位置。同时要求每一座公园在公众的参与下，制定管理计划[12]。 2.3.2 芬兰 芬兰共有37个国家公园，主要目的是为户外休闲提供场地[13]。制定相关法律法规，确保户外休闲活动不会妨碍自然保护。国家公园管理由森林与公园管理局统一管理，依据《芬兰林业与公园管理局法》，管理局的职责是通过可持续的管理措施，保护、利用自然资源。
3 我国国家公园建设情况
3.1 建设现状 我国国家公园建设起步较晚。1972年台湾省通过了《国家公园法》。1982年开始建设我国的第一个国家公园—垦丁国家公园，其陆地面积181km2。台湾省共有8个国家公园，所涵盖的陆地面积占台湾省土地总面积的8.6%[14]。2006年，云南迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园。2007年中国大陆首个被定名为国家公园的保护区，香格里拉普达措国家公园正式成立。2008年环保部和国家旅游局联合批准建设黑龙江汤旺河国家公园。2008年国家林业局同意将云南省列为国家公园建设试点省。
2009年云南省质量技术监督局发布的《国家公园基本条件》（DB53/T298-2009）是我国首个针对国家公园制定的地方标准，随后云南省质量技术监督局相继发布了一系列国家公园建设、资源调查、总体规划、管理评估等地方标准。2014年12月，云南省政府第54次常务会议审议通过了《云南省国家公园管理条例（草案）》，草案的通过彰显了地方性法规先行先试的立法特点，将为探索保护与发展双赢的保护地模式、顺利推进国家公园试点建设提供法制保障。2015年7月30日，《云南省国家公园管理条例（草案）》通过云南省十二届人大常委会第十九次会议一审审议，既是通过地方立法将云南省国家公园管理工作的经验和做法上升为法律规范，也是在为国家层面的有关立法探索经验。
2015年9月16日，我国首个大型野生动物类型国家公园——西藏羌塘藏羚羊、野牦牛国家公园成立。该国家公园是我国面积最大、海拔最高和物种最典型的国家公园，总面积为29.8万km2。
3.2 存在的问题
3.2.1 法律体系不健全 全国没有一部“国家公园”的相关法规，国家关于生态环境资源相关的法律只有《森林法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》等，以及由国务院颁布的相关条例和其它管理办法。法律法规的不健全一定程度上制约了我国国家公园的发展。
3.2.2 管理相对混乱 由于没有成立管理国家公园的统一机构，我国的不同的保护地实行属地管理，同时又接受相关行业部门领导，造成了同一保护地由多个部门管理的情况，致使权责不清。
3.2.3 国家公园的公益性相对较弱 其他国家的国家公园主要为公益性质，日常运行主要由国家承担。而我国的公园则主要以开发资源为主，资源与环境保护相对较弱，使国家公园的公益性弱化很多。
3.3 对策建议
3.3.1 加快国家公园立法进度，建立相关法律体系 明确国家公园建立的目的、认定标准、管理机构等；对公园产权管理、运营管理等方面做出详尽具体规定，进行依法管理公园。
3.3.2 健全管理体制，建立专门机构管理国家公园 对我国保护地进行单一部门垂直管理，避免多头管理。以“保护优先、合理开发”为原则，统一对国家公园进行科学的规划。管理工作接受社会大众监督，以提高管理水平和管理质量。
3.3.3 从保护生态环境、服务社会出发，突出国家公园的公益性质 始终将保护生态环境放在首要的位置，经营管理、收费制度的建立要基于生态保护这一大前提之下进行。国家公园日常开支应以国家投入为主，体现其全民性和公益性。减免门票费用，减少商业性经营活动，避免商业性活动对生态环境的过分破坏。同时实行公园管理人员与志愿者相结合的方式管理，减少运（下转122页）（上接96页）用成本，提高公众参与感。
3.3.4 发挥林业部门的主体作用 建立国家公园体制涉及多部门、多资源，要充分发挥林业部门作为自然资源主要管理者和保护者的优势，依托现有条件，积极稳妥地加以推进。
参考文献
[1]李中晶.我国国家公园的建立及其管理体制研究[D].秦皇岛：燕山大学，2005.
[2]马吉山.从国外国家公园制度看我国风景名胜区的保护[D].青岛：中国海洋大学，2006. [3]http：//portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=13284&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html
[4]李如生，李振鹏.美国国家公园规划体系概述[J].风景园林，2005（2）：50-57.
[5]陈君帜.建立中国特色国家公园体制的探讨[J].林业资源管理，208（4）：46-51.
[6]杨锐.美国国家公园体系的发展历程及其经验教训[J].中国园林，2001（1）：62-64.
[7]柳尚华.美国的国家公园系统及其管理[J].中国园林，199915（1）：48-49.
[8]陈健，张兵.世界国家公园体系对中国国家公园建设的启示[J].商业现代化，2012，10：180-183.
[9]谢屹，李小勇，温亚利.德国国家公园建立和管理工作探讨——以黑森州科勒瓦爱德森国家公园为例[J].世界林业研究，2008，21（1）：72-75.
[10]丰婷.国家公园管理模式比较研究—以美国、日本、德国为例[D].上海：华东师范大学，2011.
[11]刘莹菲，澳大利亚国家公园管理特点及对我国森林旅游业的启示[J]，绿色中国，2003（12）：47-48.
[12]刘鸿雁.加拿大国家公园的建设与管理及其对中国的启示[J].生态学杂志，2001，20（6）：50-55.
[13]吕偲，雷光春.芬兰的保护体系与国家公园[J].森林与人类，2014，5：125-127.
[14]徐基良.台湾地区的国家公园管理[J] .森林与人类，2014，5：112-113.
（责编：徐焕斗）
关键词：国家公园；发展状况；管理模式；建议
中图分类号 F592.49 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）19-95-03
The Research of Chinese National Parks Construction under Ecological Civilization Construction
Zhang Jun
（Forest Inventory and Planning Institute of Shanxi Province，Taiyuan 030012，China）
Abstract：This paper introduces the development of the national park，and the problems of national park of china are put forward. Finally，this study also offered some suggestions.
Key words：National park；Developments；Management model；Suggestions
2013年，党的十八届三中全会指出要加快生态文明制度建设，建立国家公园体制。我国国家公园建设起步较晚，缺乏相关国家公园管理体系。通过借鉴世界各国经验，建立我国的国家公园管理体系，将有助于我国生态文明的建设。
1 国外国家公园内涵及发展状况
1.1 国家公园的起源及内涵 国家公园的概念来自乔治·卡特琳。卡特琳对因美国西部开发而影响印第安文化、野生动植物等受到的冲击感到担忧而提倡政府应建立一个国家公园，保证公园所有资源都处于原始、自然的状态，以保护珍稀、独特的生态环境[1]。
1969年，国际保护自然及自然资源联盟（IUCN）对国家公园进行了定义，国家公园是一片比较广大的区域：它有一个或多个生态系统，没有或很少受到人类占据及开发的影响，这里的物种具有科学的、教育的或游憩的特定作用，或者这里存在着具有高度美学价值的自然景观；在这里，国家最高管理机构一旦有可能，就采取措施，在整个范围内阻止或取缔人类的占据和开发并切实尊重这里的生态、地貌或美学实体，以此证明国家公园的设立；到此观光须以游憩、教育及文化陶冶为目的，并得到批准[2]。
1.2 国家公园的发展状况 美国国会1872年正式批准设立黄石国家公园，这是世界第一个国家公园[3-4]。随后美国建立了麦基诺国家公园，澳大利亚1879年建立皇家国家公园，加拿大1885年建立落基山国家公园，新西兰1887年建立汤加里罗国家公园，美国1890年建立美洲杉国家公园。瑞典、刚果、南非、日本等国也先后建立了国家公园。至今，全世界已有120多个国家和地区建立了9 000多处国家公园，并形成了较为完善的管理运行模式[5]。
2 国外国家公园管理体系模式
世界各国国家公园的管理体系各有不同，主要归纳为中央集权型、地方自治型、综合管理型。中央集权型主要以美国、挪威、泰国等国为代表；地方自治型主要以德国、澳大利亚等国为代表；综合管理型主要以加拿大、芬兰、日本等国为代表。
2.1 中央集权型管理体系
2.1.1 美国 美国共有59座国家公园，由内政部下辖的美国国家公园管理局负责管理。国家公园必须由美国国会通过相关法案颁布。1916年《美国国家公园管理法》颁布，成立美国国家公园管理局，约21 000多名管理局雇员分管全美的401个管理单位，其中50多名雇员被直接派遣至国家公园参与管理[6-7]。实行国家、地区、公园三级垂直管理体系。国家公园管理局负责国家公园的管理、监督、政策制定等。下设7个地区局分别管理不同地区的国家公园。美国为了更好的管理国家公园，相继颁布了《黄石公园法》、《组织法》、《历史纪念地保护法》、《野生动植物保护法》、《特许经营法》、《公园志愿者法》等[8]。
2.1.2 挪威 挪威1972年设立了环境保护部，专门负责生态环境管理。下设自然管理理事会，负责国家公园管理工作，任命国家公园的管理人员，负责法规的实施。通过建立严格的法律对国家公园进行管理，禁止对环境有明显破坏的建设行为存在，如不能有采矿、采石、建设水电站等。到目前为止，挪威已建立了18个国家公园[2]。
2.2 地方自治型管理体系
2.2.1 德国 德国1970年设立了贝叶瑞淇·沃德国家公园，至今共建立了15个国家公园[9]。国家公园主要位于德国北部地区，面积超过德国总面积的2%。石勒苏益格-荷尔斯泰因州北海浅滩国家公园为全国最大的国家公园，共4 415km2；雅斯明特国家公园最小，只有30km2 [10]。根据宪法规定，联邦政府和各州政府的工作分工明确，自然环境保护工作由联邦政府同州政府共同管理，联邦政府负责相关法律的制定，州政府负责自然环境保护的具体工作。
2.2.2 澳大利亚 澳大利亚共有576处国家公园。澳大利亚政府对各州土地无直接管理权，根据澳大利亚宪法的规定，各州政府有权建立和管理本区域内的国家公园。澳大利亚政府和各州都颁布了国家公园方面的法律，作为执法依据，各管理部门有法可依。如《环境保护法》、《国家公园和野生动植物保护法案》、《环境保护和生物多样性保护法》等，建立了比较完善的环境保护管理法律体系，有利于环境的健康发展[11]。
2.3 综合管理型
2.3.1 加拿大 加拿大共有44个国家公园，班夫国家公园是加拿大第一个国家公园，于1885年建立。加拿大1911年建立公园管理局，是世界上最早的国家公园管理机构。1930年国会通过《加拿大国家公园法》，班夫国家公园由加拿大公园管理局负责管理。规定国家公园是加拿大人接受教育、进行娱乐的地方，要得到保护和利用。1988年修订后的《国家公园法》将生态环境的保护放在第一优先级的位置。同时要求每一座公园在公众的参与下，制定管理计划[12]。 2.3.2 芬兰 芬兰共有37个国家公园，主要目的是为户外休闲提供场地[13]。制定相关法律法规，确保户外休闲活动不会妨碍自然保护。国家公园管理由森林与公园管理局统一管理，依据《芬兰林业与公园管理局法》，管理局的职责是通过可持续的管理措施，保护、利用自然资源。
3 我国国家公园建设情况
3.1 建设现状 我国国家公园建设起步较晚。1972年台湾省通过了《国家公园法》。1982年开始建设我国的第一个国家公园—垦丁国家公园，其陆地面积181km2。台湾省共有8个国家公园，所涵盖的陆地面积占台湾省土地总面积的8.6%[14]。2006年，云南迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园。2007年中国大陆首个被定名为国家公园的保护区，香格里拉普达措国家公园正式成立。2008年环保部和国家旅游局联合批准建设黑龙江汤旺河国家公园。2008年国家林业局同意将云南省列为国家公园建设试点省。
2009年云南省质量技术监督局发布的《国家公园基本条件》（DB53/T298-2009）是我国首个针对国家公园制定的地方标准，随后云南省质量技术监督局相继发布了一系列国家公园建设、资源调查、总体规划、管理评估等地方标准。2014年12月，云南省政府第54次常务会议审议通过了《云南省国家公园管理条例（草案）》，草案的通过彰显了地方性法规先行先试的立法特点，将为探索保护与发展双赢的保护地模式、顺利推进国家公园试点建设提供法制保障。2015年7月30日，《云南省国家公园管理条例（草案）》通过云南省十二届人大常委会第十九次会议一审审议，既是通过地方立法将云南省国家公园管理工作的经验和做法上升为法律规范，也是在为国家层面的有关立法探索经验。
2015年9月16日，我国首个大型野生动物类型国家公园——西藏羌塘藏羚羊、野牦牛国家公园成立。该国家公园是我国面积最大、海拔最高和物种最典型的国家公园，总面积为29.8万km2。
3.2 存在的问题
3.2.1 法律体系不健全 全国没有一部“国家公园”的相关法规，国家关于生态环境资源相关的法律只有《森林法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》等，以及由国务院颁布的相关条例和其它管理办法。法律法规的不健全一定程度上制约了我国国家公园的发展。
3.2.2 管理相对混乱 由于没有成立管理国家公园的统一机构，我国的不同的保护地实行属地管理，同时又接受相关行业部门领导，造成了同一保护地由多个部门管理的情况，致使权责不清。
3.2.3 国家公园的公益性相对较弱 其他国家的国家公园主要为公益性质，日常运行主要由国家承担。而我国的公园则主要以开发资源为主，资源与环境保护相对较弱，使国家公园的公益性弱化很多。
3.3 对策建议
3.3.1 加快国家公园立法进度，建立相关法律体系 明确国家公园建立的目的、认定标准、管理机构等；对公园产权管理、运营管理等方面做出详尽具体规定，进行依法管理公园。
3.3.2 健全管理体制，建立专门机构管理国家公园 对我国保护地进行单一部门垂直管理，避免多头管理。以“保护优先、合理开发”为原则，统一对国家公园进行科学的规划。管理工作接受社会大众监督，以提高管理水平和管理质量。
3.3.3 从保护生态环境、服务社会出发，突出国家公园的公益性质 始终将保护生态环境放在首要的位置，经营管理、收费制度的建立要基于生态保护这一大前提之下进行。国家公园日常开支应以国家投入为主，体现其全民性和公益性。减免门票费用，减少商业性经营活动，避免商业性活动对生态环境的过分破坏。同时实行公园管理人员与志愿者相结合的方式管理，减少运（下转122页）（上接96页）用成本，提高公众参与感。
3.3.4 发挥林业部门的主体作用 建立国家公园体制涉及多部门、多资源，要充分发挥林业部门作为自然资源主要管理者和保护者的优势，依托现有条件，积极稳妥地加以推进。
参考文献
[1]李中晶.我国国家公园的建立及其管理体制研究[D].秦皇岛：燕山大学，2005.
[2]马吉山.从国外国家公园制度看我国风景名胜区的保护[D].青岛：中国海洋大学，2006. [3]http：//portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=13284&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html
[4]李如生，李振鹏.美国国家公园规划体系概述[J].风景园林，2005（2）：50-57.
[5]陈君帜.建立中国特色国家公园体制的探讨[J].林业资源管理，208（4）：46-51.
[6]杨锐.美国国家公园体系的发展历程及其经验教训[J].中国园林，2001（1）：62-64.
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[8]陈健，张兵.世界国家公园体系对中国国家公园建设的启示[J].商业现代化，2012，10：180-183.
[9]谢屹，李小勇，温亚利.德国国家公园建立和管理工作探讨——以黑森州科勒瓦爱德森国家公园为例[J].世界林业研究，2008，21（1）：72-75.
[10]丰婷.国家公园管理模式比较研究—以美国、日本、德国为例[D].上海：华东师范大学，2011.
[11]刘莹菲，澳大利亚国家公园管理特点及对我国森林旅游业的启示[J]，绿色中国，2003（12）：47-48.
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[13]吕偲，雷光春.芬兰的保护体系与国家公园[J].森林与人类，2014，5：125-127.
[14]徐基良.台湾地区的国家公园管理[J] .森林与人类，2014，5：112-113.
（责编：徐焕斗）