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【摘要】高速公路作为特殊的公共物品，已经成为我国社会经济发展的重要基础设施。本文从高速公路的属性及管理要素出发，分析了我国高速公路管理体制的现状及存在的问题，进而提出了完善我国高速公路管理体制的对策措施。
【关键词】高速公路 管理体制 宏观调控 特许经营
高速公路作为特殊的公共物品，已经成为我国社会经济发展的重要基础设施。二十世纪二三十年代，高速公路在美国、德国等西方发达资本主义国家出现。二战后，因为战后重建的原因，西方发达国家大兴高速公路的建设。我国第一条建成通车的高速公路，于1984年开工、1988年建成，总长20.5公里，实现了我国高速公路零的突破。截止2012年年底，我国高速公路总里程已经超过了9.2万公里，为我国经济社会的发展提供了坚实的物质基础。然而，高速公路管理体制的问题却也严重阻碍了我国高速公路的发展。
一、高速公路的属性及其管理体制要素
（一）高速公路的属性
高速公路的属性及其管理体制要素是高速公路管理的根本问题，直接影响高速公路管理体制的运行。高速公路具有普通公路的功能，但作为准公共物品以及特殊的商品，也有其特殊的技术经济特征，既具有社会公益性也具有商品性。将高速公路界定为准公共物品，是因为高速公路建设耗资巨大，并非全部由国家承担，也可以由市场提供，然后通过收取通行费的方式得到补偿，所以高速公路既有公共物品属性，又有非公共物品属性，从而将其界定为准公共物品。高速公路的社会公益性，是指它服务于生产、流通、消费、政治、文化、军事、教育等各个领域，在加速商品流通、满足客运以及货运方面发挥了举足轻重的作用。公路用户是高速公路的直接受益者，整个社会是间接受益者。高速公路产生的社会效益远大于其经济效益，体现了高速公路的社会公益性。高速公路在提供客货运的功能体现了使用价值，其本身所凝结的无差别的人类劳动又体现了它的价值，所以说高速公路具有商品的属性。
（二）高速公路管理体制的要素
高速公路管理体制是对高速公路的机构设置、运行方式及其职能和权限的划分。高速公路的管理体制有五大要素：人员、职能、机构、机制和制度。管理人员是推动管理体制运转的动力源泉，直接决定管理工作的效率与水平；管理职能包括投资建设管理、行业行政管理和运营管理三个方面；管理机构既指从事高速公路管理的工作单位，又指各管理单位内部具体从事某一专业管理的工作部门，以直线-职能制为佳；运行机制主要包括五种竞争机制、激励机制、协调机制、反馈机制和监督机制；管理制度包括四个方面：法律法规、相关政策、行业标准、具体章程等。高速公路管理体制中，管理机构是体制的物质基础，管理人员是推动体制运作的动力源泉，管理职能配置和权责划分是体制设立的基本前提，运行机制和制度是管理体制良性运作的根本保障。
二、我国高速公路管理体制的现状
目前，我国各地高速公路管理体制多样，尚未形成统一的管理模式。
（一）行政管理关系
我国各地高速公路行政管理关系主要有三种，第一种以上海、黑龙江、河北、云南等省市为代表，由省级交通主管部门及派出的省公路局负责行业管理，理顺了公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系；第二种以吉林、湖南、辽宁、贵州、山西、江西等省市为代表，采用“一省两局”，一般公路和高速公路由两个不同的部门分别管理，不利于高速公路与一般公路之间的管理关系；第三种以北京、山东、河南、陕西、广东等省市为代表，由集团公司统一管理，集团公司或归省国资委统一管理，或直属省交通主管部门。
（二）交通管理体制
国务院办公厅对我国高速公路的管理做了规定，公路及公路设施的修建、养护由交通部门负责，交通管理由公安部门负责。在实践中，有两种模式：一种是公安部门派出公安交警与交通部门的路政人员组建行政执法大队，实施综合执法，减少了执法机构之间的矛盾，提高了执法管理的效率；第二种是交通部门的高速公路路政人员负责路政、发布交通信息等，由公安部门成立的交警队负责高速路的治安管理，双方各司其职，增加了执法机构间的矛盾，无法实现信息共享。
三、我国高速公路管理体制存在的问题
目前，虽然我国的高速公路管理体制基本满足管理的要求，但仍然是不完善的。
（一）管理机构重复设置
由于高速公路投资主体的多元化，目前我国的高速公路管理机构有国企性质、有限责任公司性质、股份有限公司性质等多种管理主体，管理主体的多元化导致了高速公路管理机构的重复设置。此外，管理机构人员超编，造成管理效率低下，成本升高。
（二）路政管理与交通安全管理分离
路政管理与交通安全管理本是有机的整体，但是我国大部分省市将两者分离开来，交通部门负责路政管理，公安部门负责交通安全管理，从而增加了双方在执法过程中的矛盾，影响了高速公路管理水平和效率的提高。
（三）路网分割
我国大多数高速公路管理实行分段建设、分割运行的管理模式，管理主体的多元化严重影响了高速公路的网络化服务，进而阻碍我国高速公路的进一步发展。
四、完善我国高速公路管理体制的对策措施
我国的高速公路作为准公共物品和特殊的商品，其管理体制必须满足双重要求：公益性和市场性，才能更好地发挥经济效益和社会效益。
（一）依法之路
高速公路管理中的眾多问题，产生的重要原因是法制不健全，所以必须加速我国高速公路的法制化建设。目前我国的《公路法》、《收费公路管理条例》还不能满足高速公路管理的需要，必须通过立法推动高速公路管理走上法制化道路。首先，通过立法，明确收费管理部门、养护管理部门、路政管理部门、服务和通讯管理部门等的职责和权限，避免职责不清，避免发生部门利益冲突，明确统一由交通部门行使行政管理的职能，使执法人员在执法过程中有法可依，提高执法力度。其次，制定完善有关高速公路特许经营的法律法规，明确特许经营主体的资格、条件、权利、义务以及资金来源，促进我国高速公路特许经营形式的发展，推进高速公路的企业化管理。最后，通过立法，明确高速路管理者与使用者之间的行政法律关系，而非民事法律关系，依据《国家赔偿法》确定赔偿责任，只要符合《国家赔偿法》规定的，高速公路管理机构就应当承担赔偿。 （二）加强政府的宏观调控
宏观调控，要求政府在宏观层次上发挥作用，运用法律、经济等行政手段，对高速公路的发展速度、规模、布局进行宏观调控，促进我国高速路的快速稳步发展。在进行宏观调控时，要充分发挥高速公路的商品属性，政府调控与市场调节有机结合、相互补充。鉴于目前我国还没有一个统一的管理体系对高速公路进行管理，应在交通主管部门之下设置高速公路专门的管理机构，权力集中于省一级，负责具体的交通行政管理。对于路政管理与交通安全管理份数不同的行政执法部门的问题，解决的根本办法也只能将交通安全管理划归交通部门统一管理，便于交通部门在对高速公路进行管理时统筹规划，减少了矛盾的同时，提高了工作效率。
（三）规范收费管理
要提高我国高速公路的整体运营水平，提高服务质量，必须对高速公路的收费问题进行规范管理。在确定收费额度时，广泛吸取人民群众的意见，可以采取听证会等形式，从人民群众的需求出发，降低百姓对高额收费的抵触情绪。另外，要严格监督和管理经营性收费，同时提高收费的透明度，让人民群众明白收费的构成。
（四）完善特许经营
股份制是市场经济条件下的现代企业制度。借鉴日本、美国等交通行业企业全部是股份制形式的经营，我国可以对高速公路实行股份制改造，实行特许经营，将公路网的建设、运营等特许给高速公路公司负责经营，不改变高速公路的社会主义性质，国家对高速公路仍然具有控股权，却实现了所有权和经营权的分离，削弱了政府的所有权职能，强化了企业市场竞争能力。另外，股份制便于扩大多元化的筹资渠道，保证我国高速公路建设的资金来源。实施股份制改造，调动高速公路建设和管理各方的积极性，同时提高了组织机构的效率，也保证了高速运输的高效率和高效益。
五、结语
高速公路管理体制的完善是一个漫长的过程，需要循序渐进的开展，只有这样才能充分发挥高速公路的优势，最大限度的发挥其社会效益和经济效益。
参考文献
[1]李保华.我国高速公路管理体制的反思与构建[J].北京汽车，2011（03）.
[2]李欣.國内高速公路管理模式研究[J].现代商业，2013（13）.
[3]徐北平.我国高速公路管理现状分析及对策研究[J].山西建筑，2012（06）.
[4]杨萍.高速公路经济管理的体制与措施初探[J].中国外资，2012（07）.
【关键词】高速公路 管理体制 宏观调控 特许经营
高速公路作为特殊的公共物品，已经成为我国社会经济发展的重要基础设施。二十世纪二三十年代，高速公路在美国、德国等西方发达资本主义国家出现。二战后，因为战后重建的原因，西方发达国家大兴高速公路的建设。我国第一条建成通车的高速公路，于1984年开工、1988年建成，总长20.5公里，实现了我国高速公路零的突破。截止2012年年底，我国高速公路总里程已经超过了9.2万公里，为我国经济社会的发展提供了坚实的物质基础。然而，高速公路管理体制的问题却也严重阻碍了我国高速公路的发展。
一、高速公路的属性及其管理体制要素
（一）高速公路的属性
高速公路的属性及其管理体制要素是高速公路管理的根本问题，直接影响高速公路管理体制的运行。高速公路具有普通公路的功能，但作为准公共物品以及特殊的商品，也有其特殊的技术经济特征，既具有社会公益性也具有商品性。将高速公路界定为准公共物品，是因为高速公路建设耗资巨大，并非全部由国家承担，也可以由市场提供，然后通过收取通行费的方式得到补偿，所以高速公路既有公共物品属性，又有非公共物品属性，从而将其界定为准公共物品。高速公路的社会公益性，是指它服务于生产、流通、消费、政治、文化、军事、教育等各个领域，在加速商品流通、满足客运以及货运方面发挥了举足轻重的作用。公路用户是高速公路的直接受益者，整个社会是间接受益者。高速公路产生的社会效益远大于其经济效益，体现了高速公路的社会公益性。高速公路在提供客货运的功能体现了使用价值，其本身所凝结的无差别的人类劳动又体现了它的价值，所以说高速公路具有商品的属性。
（二）高速公路管理体制的要素
高速公路管理体制是对高速公路的机构设置、运行方式及其职能和权限的划分。高速公路的管理体制有五大要素：人员、职能、机构、机制和制度。管理人员是推动管理体制运转的动力源泉，直接决定管理工作的效率与水平；管理职能包括投资建设管理、行业行政管理和运营管理三个方面；管理机构既指从事高速公路管理的工作单位，又指各管理单位内部具体从事某一专业管理的工作部门，以直线-职能制为佳；运行机制主要包括五种竞争机制、激励机制、协调机制、反馈机制和监督机制；管理制度包括四个方面：法律法规、相关政策、行业标准、具体章程等。高速公路管理体制中，管理机构是体制的物质基础，管理人员是推动体制运作的动力源泉，管理职能配置和权责划分是体制设立的基本前提，运行机制和制度是管理体制良性运作的根本保障。
二、我国高速公路管理体制的现状
目前，我国各地高速公路管理体制多样，尚未形成统一的管理模式。
（一）行政管理关系
我国各地高速公路行政管理关系主要有三种，第一种以上海、黑龙江、河北、云南等省市为代表，由省级交通主管部门及派出的省公路局负责行业管理，理顺了公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系；第二种以吉林、湖南、辽宁、贵州、山西、江西等省市为代表，采用“一省两局”，一般公路和高速公路由两个不同的部门分别管理，不利于高速公路与一般公路之间的管理关系；第三种以北京、山东、河南、陕西、广东等省市为代表，由集团公司统一管理，集团公司或归省国资委统一管理，或直属省交通主管部门。
（二）交通管理体制
国务院办公厅对我国高速公路的管理做了规定，公路及公路设施的修建、养护由交通部门负责，交通管理由公安部门负责。在实践中，有两种模式：一种是公安部门派出公安交警与交通部门的路政人员组建行政执法大队，实施综合执法，减少了执法机构之间的矛盾，提高了执法管理的效率；第二种是交通部门的高速公路路政人员负责路政、发布交通信息等，由公安部门成立的交警队负责高速路的治安管理，双方各司其职，增加了执法机构间的矛盾，无法实现信息共享。
三、我国高速公路管理体制存在的问题
目前，虽然我国的高速公路管理体制基本满足管理的要求，但仍然是不完善的。
（一）管理机构重复设置
由于高速公路投资主体的多元化，目前我国的高速公路管理机构有国企性质、有限责任公司性质、股份有限公司性质等多种管理主体，管理主体的多元化导致了高速公路管理机构的重复设置。此外，管理机构人员超编，造成管理效率低下，成本升高。
（二）路政管理与交通安全管理分离
路政管理与交通安全管理本是有机的整体，但是我国大部分省市将两者分离开来，交通部门负责路政管理，公安部门负责交通安全管理，从而增加了双方在执法过程中的矛盾，影响了高速公路管理水平和效率的提高。
（三）路网分割
我国大多数高速公路管理实行分段建设、分割运行的管理模式，管理主体的多元化严重影响了高速公路的网络化服务，进而阻碍我国高速公路的进一步发展。
四、完善我国高速公路管理体制的对策措施
我国的高速公路作为准公共物品和特殊的商品，其管理体制必须满足双重要求：公益性和市场性，才能更好地发挥经济效益和社会效益。
（一）依法之路
高速公路管理中的眾多问题，产生的重要原因是法制不健全，所以必须加速我国高速公路的法制化建设。目前我国的《公路法》、《收费公路管理条例》还不能满足高速公路管理的需要，必须通过立法推动高速公路管理走上法制化道路。首先，通过立法，明确收费管理部门、养护管理部门、路政管理部门、服务和通讯管理部门等的职责和权限，避免职责不清，避免发生部门利益冲突，明确统一由交通部门行使行政管理的职能，使执法人员在执法过程中有法可依，提高执法力度。其次，制定完善有关高速公路特许经营的法律法规，明确特许经营主体的资格、条件、权利、义务以及资金来源，促进我国高速公路特许经营形式的发展，推进高速公路的企业化管理。最后，通过立法，明确高速路管理者与使用者之间的行政法律关系，而非民事法律关系，依据《国家赔偿法》确定赔偿责任，只要符合《国家赔偿法》规定的，高速公路管理机构就应当承担赔偿。 （二）加强政府的宏观调控
宏观调控，要求政府在宏观层次上发挥作用，运用法律、经济等行政手段，对高速公路的发展速度、规模、布局进行宏观调控，促进我国高速路的快速稳步发展。在进行宏观调控时，要充分发挥高速公路的商品属性，政府调控与市场调节有机结合、相互补充。鉴于目前我国还没有一个统一的管理体系对高速公路进行管理，应在交通主管部门之下设置高速公路专门的管理机构，权力集中于省一级，负责具体的交通行政管理。对于路政管理与交通安全管理份数不同的行政执法部门的问题，解决的根本办法也只能将交通安全管理划归交通部门统一管理，便于交通部门在对高速公路进行管理时统筹规划，减少了矛盾的同时，提高了工作效率。
（三）规范收费管理
要提高我国高速公路的整体运营水平，提高服务质量，必须对高速公路的收费问题进行规范管理。在确定收费额度时，广泛吸取人民群众的意见，可以采取听证会等形式，从人民群众的需求出发，降低百姓对高额收费的抵触情绪。另外，要严格监督和管理经营性收费，同时提高收费的透明度，让人民群众明白收费的构成。
（四）完善特许经营
股份制是市场经济条件下的现代企业制度。借鉴日本、美国等交通行业企业全部是股份制形式的经营，我国可以对高速公路实行股份制改造，实行特许经营，将公路网的建设、运营等特许给高速公路公司负责经营，不改变高速公路的社会主义性质，国家对高速公路仍然具有控股权，却实现了所有权和经营权的分离，削弱了政府的所有权职能，强化了企业市场竞争能力。另外，股份制便于扩大多元化的筹资渠道，保证我国高速公路建设的资金来源。实施股份制改造，调动高速公路建设和管理各方的积极性，同时提高了组织机构的效率，也保证了高速运输的高效率和高效益。
五、结语
高速公路管理体制的完善是一个漫长的过程，需要循序渐进的开展，只有这样才能充分发挥高速公路的优势，最大限度的发挥其社会效益和经济效益。
参考文献
[1]李保华.我国高速公路管理体制的反思与构建[J].北京汽车，2011（03）.
[2]李欣.國内高速公路管理模式研究[J].现代商业，2013（13）.
[3]徐北平.我国高速公路管理现状分析及对策研究[J].山西建筑，2012（06）.
[4]杨萍.高速公路经济管理的体制与措施初探[J].中国外资，2012（07）.