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摘要：苏州市农村地区已经建立一套全面的养老保险制度，文章介绍了这一制度并对其创新提出了一些设想，希望为其他地区农村养老保险制度的建立和发展提供帮助。
关键词：苏州市；农村养老制度；发展和创新
建立农村的社会保障制度已成为构建中国和谐社会的重要内容，而苏州市农村地区已经建立了包括养老、合作医疗、最低生活保障等内容的相当全面的社会保障制度，苏州市农村社会保障制度特别是农村养老保险制度的建立可以为其他地区农村建立养老保险制度提供可以借鉴的经验。
一、苏州市农村养老保险制度的现行状况
苏州市农村地区养老保险最早于1988年在张家港开始，到2003年苏州市农村养老保险形成了一套完整的制度。目前，农村养老保险覆盖苏州市整个农村地区。苏州市政府于2003年4月30日通过了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，县级市（区）结合本地实际，制定了养老保险的具体实施细则。综合起来，苏州市农村地区养老保险有四种类型：第一，农村各类企业及其从业人员必须参加城镇企业职工基本养老保险。在实施步骤上，可采取逐步过渡措施，即根据农村各类企业的实际情况，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨。第二，被征用土地农民实行“土地换保障”政策。如张家港市的“土地换保障”政策规定：第一年龄段为16周岁以下人员，每人一次性领取不低于6000元的生活补助费，不纳入本办法确定的基本生活保障范围。其就业后按新增劳动力进行管理，并按规定参加城镇企业职工养老保险。第二年龄段为女性16周岁以上至35周岁，男性16周岁以上至45周岁人员，办理相关手续后纳入城镇社会保险体系。由社会保险经办机构将不低于70%的土地补偿费和全部的安置补助费计入基本生活保障个人账户，换算为城镇企业职工基本养老保险缴费年限和个人账户。从实行基本生活保障的当月起，按月领取不低于160元失业补助费，期限2年；到达法定退休年龄按城镇企业职工基本养老保险规定享受相关待遇。第三年龄段为女性36周岁以上至54周岁，男性46周岁以上至59周岁人员，从实行基本生活保障的当月起，至到达养老年龄为止，按月领取不低于160元生活补助费；到达养老年龄次月起，按月领取第四年龄段人员标准征地保养金。第四年龄段（养老年龄）为女性55周岁以上，男性60周岁以上人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取不低于200元的征地保养金。第三，从事农业生产的纯农人员根据不同年龄条件，实行不同的政府补贴。如张家港市规定：被列为农村最低生活保障对象的，个人不缴费，分别由市、镇财政各负担当年应缴总额的50%；其他参保人员实行分年龄段补助，凡男年满46周岁不满60周岁、女年满41周岁不满55周岁的个人承担缴费总额的40%；市、镇财政补助60%，对男年满18周岁不满46周岁、女年满18周岁不满41周岁的，个人承担缴费总额的60%，市、镇财政补助40%。市、镇财政二级补助中，市财政承担30%，镇财政承担70%。第四，对男年满60周岁，女年满55周岁农民，不参加农村养老保险，由政府负担其养老费用。如张家港市，凡至2003年12月31日前男年满60周岁、女年满55周岁的具有本市户籍（外市迁入10年以上）无固定收入的人员，每人每月可享受80元的老年农（居）民社会养老补贴。
二、苏州市农村养老保险制度的主要制约因素
社会保障制度从根本上说是一套法律制度，社会保障法律规定着社会保障的一切运行程序和制度。苏州市农村养老制度的主要制约因素就是社会保障法律的不完善，影响苏州市农村养老保障的主要制约因素有：
（一）中央政府养老保险立法滞后
上位法的立法滞后影响下位法的稳定发展。目前，中央政府还没有制定养老保险法，导致养老保险社会覆盖面小，规范性和强制性不足等后果。同时，由于国家立法滞后，造成地方养老保险制度的不稳定，影响人们的参保热情。关于农村社会养老保险方面，民政部于1992年1月制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，要求各地认真贯彻执行。各地以此为参照，纷纷制定了农村养老保险方案。如张家港市于2000年制订了《张家港市农村养老保险暂行办法》，于2002年12月又重新制定了《张家港市农民养老保险办法》。苏州市政府于2003年4月制定了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，要求各县市认真执行，为此张家港市于2003年12月又发布了《〈张家港市农民养老保险办法〉补充意见》。
（二）苏州市农村养老保险制度的统筹层次偏低
由于苏州市农村养老保险制度的具体实施是依据县级市制定的有关政策，所以，苏州市农村养老保险制度的统筹层次在县级市，即苏州市农村养老保险政策在本县市范围内是一样的，超出了县级市范围，农村养老保险制度是不一样的。如表1所示，苏州市市区和各个县市农村养老保险在缴费比例、缴费数额和个人负担比例方面都是不同的。另外，苏州市城镇居民在养老保险方面和农村居民也是不一样的。这样，苏州市城乡之间、农村之间养老社会保险政策不同造成了严重后果，它损害了农民之间的公平性，制约了农民的流动，影响着农村养老保险制度的持续稳定发展，也加剧了城乡发展的不平衡。
三、创新苏州市农村养老保险制度的设想
苏州市农村已经建立起一套养老保险制度，从世界各国和我国城镇社会保障的实践经验看，养老保险涉及人数最多，资金需要量最大，所以，为了保证养老保险的稳定发展，需要创新农村现行的制度。
（一）当务之急是统一各县市的农村养老保险制度
苏州市政府于2003年4月30日制定《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，应该在此基础上由市政府牵头制定一部具体的实施细则，在各县市统一实施，不能让各县市各自为政。同时，可以建立专门的农村社会保障机构，统一管理农村社会保障事务的运营。
（二）对农村养老保险采用完全积累模式
现行苏州农村养老保险实行的是部分积累模式，建立了个人账户和统筹账户，和城市养老保险模式相同。实际上，部分积累模式仅仅是现收现付式向完全积累式的过渡形式，仅存在于我国，还没有成功的实践经验；而且，部分积累式和现收现付式都不能解决人口老龄化问题，所以，为了避免走弯路，可以直接在农村建立完全积累模式。完全积累模式与其它两种模式相比有明显的好处：第一，在户口迁移等情况下，退保或转保手续非常方便。第二，增强了农民投保的积极性和主动性。农民缴费全部划入个人账户，这样农民缴费多少和以后的养老金待遇直接挂钩。第三，建立单一的个人账户有利于管理和监督，可以避免因有两个账户需要分别管理、计算和监督的麻烦。第四，建立完全积累式基金，透明度高，避免了政府挪用以及个人账户空账运行的弊端。第五，建立完全积累式基金可以应对人口老龄化问题。因此，实行完全积累模式已经成为世界各国养老制度改革的方向。
（三）建立多层次的养老保险制度
苏州市农民的养老金目前是单一层次的养老金，且养老金水平低，很难满足农民晚年生活的需要，迫切需要改变目前的状况。从世界范围看，多层次的养老金是世界各国养老金改革的趋势，多层次的养老金也才能保障农民的晚年生活。因此，苏州的农民养老金可以改变为三个层次的养老金：第一层次是基础养老金。该基金由市政府通过财政预算筹集，采取现收现付式和普遍保障式，每个退休农民退休金都一样。第二层次是强制性的个人账户养老金。该基金通过实行完全积累式的农民养老保险解决，资金筹集由农民个人、集体（镇、村）共同交纳。第三层次是补充性的养老金，包括计划生育养老金和见义勇为养老金或者自愿性的商业保险养老金。只要是生育一胎的家庭或有见义勇为行为的农民，退休之后可以得到一定的养老奖励。实际上苏州已经建立了这套奖励制度，这项制度的具体奖励对象为：“本市农村中已经领取《独生子女光荣证》且年满60周岁的农民；年满50周岁只生育一个孩子且孩子已死亡未再生育和收养子女的农民；年满60周岁未生育且未收养子女的农民夫妇参照执行。”
（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）
关键词：苏州市；农村养老制度；发展和创新
建立农村的社会保障制度已成为构建中国和谐社会的重要内容，而苏州市农村地区已经建立了包括养老、合作医疗、最低生活保障等内容的相当全面的社会保障制度，苏州市农村社会保障制度特别是农村养老保险制度的建立可以为其他地区农村建立养老保险制度提供可以借鉴的经验。
一、苏州市农村养老保险制度的现行状况
苏州市农村地区养老保险最早于1988年在张家港开始，到2003年苏州市农村养老保险形成了一套完整的制度。目前，农村养老保险覆盖苏州市整个农村地区。苏州市政府于2003年4月30日通过了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，县级市（区）结合本地实际，制定了养老保险的具体实施细则。综合起来，苏州市农村地区养老保险有四种类型：第一，农村各类企业及其从业人员必须参加城镇企业职工基本养老保险。在实施步骤上，可采取逐步过渡措施，即根据农村各类企业的实际情况，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨。第二，被征用土地农民实行“土地换保障”政策。如张家港市的“土地换保障”政策规定：第一年龄段为16周岁以下人员，每人一次性领取不低于6000元的生活补助费，不纳入本办法确定的基本生活保障范围。其就业后按新增劳动力进行管理，并按规定参加城镇企业职工养老保险。第二年龄段为女性16周岁以上至35周岁，男性16周岁以上至45周岁人员，办理相关手续后纳入城镇社会保险体系。由社会保险经办机构将不低于70%的土地补偿费和全部的安置补助费计入基本生活保障个人账户，换算为城镇企业职工基本养老保险缴费年限和个人账户。从实行基本生活保障的当月起，按月领取不低于160元失业补助费，期限2年；到达法定退休年龄按城镇企业职工基本养老保险规定享受相关待遇。第三年龄段为女性36周岁以上至54周岁，男性46周岁以上至59周岁人员，从实行基本生活保障的当月起，至到达养老年龄为止，按月领取不低于160元生活补助费；到达养老年龄次月起，按月领取第四年龄段人员标准征地保养金。第四年龄段（养老年龄）为女性55周岁以上，男性60周岁以上人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取不低于200元的征地保养金。第三，从事农业生产的纯农人员根据不同年龄条件，实行不同的政府补贴。如张家港市规定：被列为农村最低生活保障对象的，个人不缴费，分别由市、镇财政各负担当年应缴总额的50%；其他参保人员实行分年龄段补助，凡男年满46周岁不满60周岁、女年满41周岁不满55周岁的个人承担缴费总额的40%；市、镇财政补助60%，对男年满18周岁不满46周岁、女年满18周岁不满41周岁的，个人承担缴费总额的60%，市、镇财政补助40%。市、镇财政二级补助中，市财政承担30%，镇财政承担70%。第四，对男年满60周岁，女年满55周岁农民，不参加农村养老保险，由政府负担其养老费用。如张家港市，凡至2003年12月31日前男年满60周岁、女年满55周岁的具有本市户籍（外市迁入10年以上）无固定收入的人员，每人每月可享受80元的老年农（居）民社会养老补贴。
二、苏州市农村养老保险制度的主要制约因素
社会保障制度从根本上说是一套法律制度，社会保障法律规定着社会保障的一切运行程序和制度。苏州市农村养老制度的主要制约因素就是社会保障法律的不完善，影响苏州市农村养老保障的主要制约因素有：
（一）中央政府养老保险立法滞后
上位法的立法滞后影响下位法的稳定发展。目前，中央政府还没有制定养老保险法，导致养老保险社会覆盖面小，规范性和强制性不足等后果。同时，由于国家立法滞后，造成地方养老保险制度的不稳定，影响人们的参保热情。关于农村社会养老保险方面，民政部于1992年1月制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，要求各地认真贯彻执行。各地以此为参照，纷纷制定了农村养老保险方案。如张家港市于2000年制订了《张家港市农村养老保险暂行办法》，于2002年12月又重新制定了《张家港市农民养老保险办法》。苏州市政府于2003年4月制定了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，要求各县市认真执行，为此张家港市于2003年12月又发布了《〈张家港市农民养老保险办法〉补充意见》。
（二）苏州市农村养老保险制度的统筹层次偏低
由于苏州市农村养老保险制度的具体实施是依据县级市制定的有关政策，所以，苏州市农村养老保险制度的统筹层次在县级市，即苏州市农村养老保险政策在本县市范围内是一样的，超出了县级市范围，农村养老保险制度是不一样的。如表1所示，苏州市市区和各个县市农村养老保险在缴费比例、缴费数额和个人负担比例方面都是不同的。另外，苏州市城镇居民在养老保险方面和农村居民也是不一样的。这样，苏州市城乡之间、农村之间养老社会保险政策不同造成了严重后果，它损害了农民之间的公平性，制约了农民的流动，影响着农村养老保险制度的持续稳定发展，也加剧了城乡发展的不平衡。
三、创新苏州市农村养老保险制度的设想
苏州市农村已经建立起一套养老保险制度，从世界各国和我国城镇社会保障的实践经验看，养老保险涉及人数最多，资金需要量最大，所以，为了保证养老保险的稳定发展，需要创新农村现行的制度。
（一）当务之急是统一各县市的农村养老保险制度
苏州市政府于2003年4月30日制定《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，应该在此基础上由市政府牵头制定一部具体的实施细则，在各县市统一实施，不能让各县市各自为政。同时，可以建立专门的农村社会保障机构，统一管理农村社会保障事务的运营。
（二）对农村养老保险采用完全积累模式
现行苏州农村养老保险实行的是部分积累模式，建立了个人账户和统筹账户，和城市养老保险模式相同。实际上，部分积累模式仅仅是现收现付式向完全积累式的过渡形式，仅存在于我国，还没有成功的实践经验；而且，部分积累式和现收现付式都不能解决人口老龄化问题，所以，为了避免走弯路，可以直接在农村建立完全积累模式。完全积累模式与其它两种模式相比有明显的好处：第一，在户口迁移等情况下，退保或转保手续非常方便。第二，增强了农民投保的积极性和主动性。农民缴费全部划入个人账户，这样农民缴费多少和以后的养老金待遇直接挂钩。第三，建立单一的个人账户有利于管理和监督，可以避免因有两个账户需要分别管理、计算和监督的麻烦。第四，建立完全积累式基金，透明度高，避免了政府挪用以及个人账户空账运行的弊端。第五，建立完全积累式基金可以应对人口老龄化问题。因此，实行完全积累模式已经成为世界各国养老制度改革的方向。
（三）建立多层次的养老保险制度
苏州市农民的养老金目前是单一层次的养老金，且养老金水平低，很难满足农民晚年生活的需要，迫切需要改变目前的状况。从世界范围看，多层次的养老金是世界各国养老金改革的趋势，多层次的养老金也才能保障农民的晚年生活。因此，苏州的农民养老金可以改变为三个层次的养老金：第一层次是基础养老金。该基金由市政府通过财政预算筹集，采取现收现付式和普遍保障式，每个退休农民退休金都一样。第二层次是强制性的个人账户养老金。该基金通过实行完全积累式的农民养老保险解决，资金筹集由农民个人、集体（镇、村）共同交纳。第三层次是补充性的养老金，包括计划生育养老金和见义勇为养老金或者自愿性的商业保险养老金。只要是生育一胎的家庭或有见义勇为行为的农民，退休之后可以得到一定的养老奖励。实际上苏州已经建立了这套奖励制度，这项制度的具体奖励对象为：“本市农村中已经领取《独生子女光荣证》且年满60周岁的农民；年满50周岁只生育一个孩子且孩子已死亡未再生育和收养子女的农民；年满60周岁未生育且未收养子女的农民夫妇参照执行。”
（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）