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摘要:依法保障被征地农民的土地权益是我国构建和谐社会的基础。探讨土地征收补偿政策及其改进具有积极的理论价值和现实意义。本文分析了土地征收及补偿存在的问题,对征地前后农民福利变化作了国别比较,明确了今后改进土地征收制度的政策取向。
关键词:土地征收土地补偿农民福利
中图分类号:D632文献标识码:A
一、 引言
2004年修改《宪法》第13条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。随后修改的《土地管理法》第2条规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第一次对土地征收和征用做了区别,明确土地征收是土地所有权转移,即集体土地转为国有土地。与土地征收相区别,土地征用只发生土地使用权暂时转移,用后还原现状,归还给集体土地所有权人。”可见根据法律,征收或征用必须以公共利益为前提,政府才能行使该权力。然而在实际操作中,因为公共利益概念模糊,一些地方政府乱用征地权,激化社会矛盾、破坏社会和谐。本文分析了土地征收及补偿存在的问题,构建一个简单测算农民福利变化的模型,对土地征收制度作了国别比较研究,得出改进土地征收制度的政策取向。
二、土地征收补偿标准及存在的问题
(一)补偿标准。
有关法律,如《宪法》,《土地管理法》,《物权法》等都对私人财产(土地)征收有明确规定,其宗旨仍是追求公平、公正的补偿或其他政策目标。土地征收必须是为公共利益需要而进行,是政府拥有的特权,但土地征收必须以补偿为前提。
人们关心的是对公共利益的界定和补偿标准确定。现在实际操作中,把国家建设一切所需,例如为发展房地产而给房地产开发商供地,实际上也被纳入土地征收的范围,而且这类案例不在少数。另外是土地征收补偿标准问题。根据目前有关法律规定,其具体补偿标准如下:
土地征收补偿费=土地补偿费+青苗补偿费及地上附着物补偿费+安置补助费
其中,土地补偿费标准:以被征收土地征收前三年平均年产值的6—10倍补偿。
安置补助费标准:以被征收土地征收前三年平均年产值的4—6倍补偿。
青苗及附着物标准:按当年实际青苗损失和附着物损失标准。
为了保证被征地农民生活水平不降低,法律又规定,可以适当提高补偿标准,但安置补助费不超过15倍,三项之和不超过30倍,具体标准由省级人民政府负责制定。30倍的平均年产值或许对农地本身来讲是比较高,但与土地出让收益相比,那点补偿是对农民的“可怜”的救济费。据《物权法》第42条规定:征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。而实际上,对征地农民远没有达到保障生活的目标。例如湖北武汉近郊,补偿费一般为3-5万元每亩,实际到农民手中的更少,大约12000元-16000元。远郊农地被征,大概可以获得每亩2000元的补偿 (谭术魁,2008)。此外,各级单位都存在挪用、截留、侵占土地征收补偿款的问题,例如武汉绕城高速东北段工程少给农民1.45亿元。而四川某高速公路项目征地补偿款被侵占、挪用了1.95亿元(国家审计署网,2007)。农民集体对自身的巨额资产被剥夺或被侵占强烈不满,征地冲突频发。因此,笔者认为征地补偿费必须以农地的预期用途(建设用地)来计算,只以农地用途测算补偿标准是对农地所有权主体的土地发展权的剥夺,违背同权同价的平等原则。
(二)土地征收中存在问题。
从表面上看,被征地农民群体行动对抗征收土地行为是为了提高补偿标准。但在笔者看来,这是人民的政治法律意识觉醒之后必然的事件。建国60年来,国家宣扬农民应该为国家整体无私奉献的精神,把某些集团的利益内化为法律、法规、制度,并通过有关行政、检察机关强力执行。过去确实没有发生冲突,但在今天,仍沿用几十年前的土地征收制度,必然造成农民利益遭受更大损失,引发管民冲突。对政府而言,政府的公信力则遭受人民的质疑。我们认为,土地征收制度应紧跟市场经济改革的步伐。
目前,我国土地征收过程中存在的问题:(1)土地征收中关于公共利益的界定存在模糊性,致使很多非公共利益项目也可以征收土地。(2)补偿标准过低问题。从农民生活保障的角度看,土地不仅具有生活的功能,还有就业和其他社会保障功能。(3)征地前后地价巨大差别,利益分配不公的问题。每年国家从卖地中获得巨额收益,却不能出钱为失地农民购买社会保障。(4)同权同价的问题。所谓同权,即都是所有权,国有和集体的土地为何在使用存在巨大差异,国家给集体土地设定许多限制,造成集体土地资产损失。(5)土地不能自由流动,无法做到资源优化配置。
三、征收土地前后农民福利变化分析
关于征收土地前后农民福利变化均衡,彭开丽、张安录(2008)研究指出,土地征收就是农地城市流转,地方政府只顾眼前利益,盲目追求农地城市流转带来利益的同时,也造成土地市场价格失真,扭曲市场配置机制,降低资源配置效率,不符合市场公平和代际公平的要求。在对农民土地被征收前后作了福利变化进行分析得出,农民作为弱势群体在征收过程中的福利降低,农村集体组织因为补偿款少也很难发展集体经济,改善农民的福利。本文构建了一个简单的福利变化计算公式,即认为农民福利在土地被征收前后变化可以通过以下方式测度,具体分三步:
第一步,指标界定:
(1)被征地后-被征地前(经济收入I),按人均收入计算:——经济方面指标;
(2)被征地后-被征地前(劳动天数d),按人均有劳动人数劳动指标——社会就业指标;
(3)家庭整体福利指数=主观评价征收后幸福感(百分制)-征收前幸福感(百分制)(H)——幸福指标。
第二步,按专家打分法对(1)、(2)、(3)进行权重打分,并对(1)、(2)、(3)各项指标进行无量纲化。
第三步,按一、二步,加权得综合福利值 ,式中为权重, 为个指标的无量纲值。若是,则福利得到改进;若,则福利无变化;若,则指农民福利减低。正如有关调查数据(实证研究)所示,认为自身福利因征地下降的被调查农民(农民福利受损)比例达96%,显然比例很高。运用上述模型可简单测算土地征收前后农民福利变化,应能有效补充目前对于征地前后农民补偿福利认知的定性度量方法。
四、土地征收补偿与福利变化的国别比较
从社会利益集团博弈的视角看,政府是土地征收博弈中的福利增进者。而农民群体因缺乏组织,法律知识缺乏,在利益受损后,一般选择上访路,但往往也是无果而终。为此,我们主张借鉴国外的土地征收及补偿制度来改进我国的政策。
下面以美国、英国与中国的土地征收补偿支付作比较分析:
表-1不同国家土地制度、征收补偿、福利变化比较
由表-1可知,美、英两国坚持市价/值补偿:没有引起被征收土地者反抗/冲突(谭术魁,2008)。中国强制征收农民土地,又不能给予公正补偿而引起大量群体事件值得反思。从经济实力看,我国已具备为被征地农民土地提供公正补偿的能力。即使是企业用地也必须按公正原则进行补偿,或者按市场交易(购买)进行。关于为公共利益征地,是否可以少补偿或不补偿,我们的观点是,不能让农民为整个社会负担其不该负担的责任。可是参照市场价值进行公正补偿。而且,市值计算以被征土地转换用途后的评估值为准。此外,为提供法律依据,国家还需要对《宪法》进行修改,在宪法中明确“公正补偿”这一基本原则,使得农民保护自身土地权利时有法可依。
五、土地征收补偿政策取向
土地征收是国家为公共利益的需要,经议会讨论通过,政府批准,对集体土地进行征收,并给予公正补偿或市场价值补偿的过程。未来政策的基本取向应该包括如下三个:
1、保障同权同价,即建设用地使用权/所有权,不区别国有和集体所有,都可以依法批租、转让和依法处置。
2、保障农民社会福利不损,为农民提供就业再培训机会。除支付现有法律规定的土地补偿款等3项外,还应增加第4项——农民社会保障补偿款。主要是弥补土地就业功能丧失后的农民福利受损,并激励失地农民再就业。
3、市场交易取向(公正补偿取向)。从市场经济发展的形势、走向市场化之路是未来集体土地转为国有土地必由之路。市场是资源配置的基础性手段。国家所需要做的是对土地(农用地)用途进行监控和管理,而对已有建设用地全部按市场模式运作。根据实际需要,可创设农地发展权,明确农地发展权归农民所有,国家通过法律、法规限制农地转为建设用途,也通过财政补贴使农民保护好农地,特别是耕地资源。
(作者单位:华中农业大学土地管理学院)
注释:
中华人民共和国宪法.2004年修正案.
中华人民共和国土地管理法.2004年修正版.
中华人民共和国物权法.2007年公布实行.
谭术魁.中国频繁暴发征地冲突的原因分析.中国土地科学,2008,22(6):44-50.
国家审计署网.审计署公布34个高等级公路项目设计结果.http://news.xinhuanet.com/fortune/2007-03/26/content_5898502_1.htm.
彭开丽,张鹏,张安录.农地城市流转中的不同权利主体的福利均衡分析.中国人口,资源与环境,2009,19(2):137-142.
黄建伟,喻洁.失地农民长远生计问题的实证研究——基于一次土地征收的典型调查.探索,2009(4):126-130.
关键词:土地征收土地补偿农民福利
中图分类号:D632文献标识码:A
一、 引言
2004年修改《宪法》第13条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。随后修改的《土地管理法》第2条规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第一次对土地征收和征用做了区别,明确土地征收是土地所有权转移,即集体土地转为国有土地。与土地征收相区别,土地征用只发生土地使用权暂时转移,用后还原现状,归还给集体土地所有权人。”可见根据法律,征收或征用必须以公共利益为前提,政府才能行使该权力。然而在实际操作中,因为公共利益概念模糊,一些地方政府乱用征地权,激化社会矛盾、破坏社会和谐。本文分析了土地征收及补偿存在的问题,构建一个简单测算农民福利变化的模型,对土地征收制度作了国别比较研究,得出改进土地征收制度的政策取向。
二、土地征收补偿标准及存在的问题
(一)补偿标准。
有关法律,如《宪法》,《土地管理法》,《物权法》等都对私人财产(土地)征收有明确规定,其宗旨仍是追求公平、公正的补偿或其他政策目标。土地征收必须是为公共利益需要而进行,是政府拥有的特权,但土地征收必须以补偿为前提。
人们关心的是对公共利益的界定和补偿标准确定。现在实际操作中,把国家建设一切所需,例如为发展房地产而给房地产开发商供地,实际上也被纳入土地征收的范围,而且这类案例不在少数。另外是土地征收补偿标准问题。根据目前有关法律规定,其具体补偿标准如下:
土地征收补偿费=土地补偿费+青苗补偿费及地上附着物补偿费+安置补助费
其中,土地补偿费标准:以被征收土地征收前三年平均年产值的6—10倍补偿。
安置补助费标准:以被征收土地征收前三年平均年产值的4—6倍补偿。
青苗及附着物标准:按当年实际青苗损失和附着物损失标准。
为了保证被征地农民生活水平不降低,法律又规定,可以适当提高补偿标准,但安置补助费不超过15倍,三项之和不超过30倍,具体标准由省级人民政府负责制定。30倍的平均年产值或许对农地本身来讲是比较高,但与土地出让收益相比,那点补偿是对农民的“可怜”的救济费。据《物权法》第42条规定:征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。而实际上,对征地农民远没有达到保障生活的目标。例如湖北武汉近郊,补偿费一般为3-5万元每亩,实际到农民手中的更少,大约12000元-16000元。远郊农地被征,大概可以获得每亩2000元的补偿 (谭术魁,2008)。此外,各级单位都存在挪用、截留、侵占土地征收补偿款的问题,例如武汉绕城高速东北段工程少给农民1.45亿元。而四川某高速公路项目征地补偿款被侵占、挪用了1.95亿元(国家审计署网,2007)。农民集体对自身的巨额资产被剥夺或被侵占强烈不满,征地冲突频发。因此,笔者认为征地补偿费必须以农地的预期用途(建设用地)来计算,只以农地用途测算补偿标准是对农地所有权主体的土地发展权的剥夺,违背同权同价的平等原则。
(二)土地征收中存在问题。
从表面上看,被征地农民群体行动对抗征收土地行为是为了提高补偿标准。但在笔者看来,这是人民的政治法律意识觉醒之后必然的事件。建国60年来,国家宣扬农民应该为国家整体无私奉献的精神,把某些集团的利益内化为法律、法规、制度,并通过有关行政、检察机关强力执行。过去确实没有发生冲突,但在今天,仍沿用几十年前的土地征收制度,必然造成农民利益遭受更大损失,引发管民冲突。对政府而言,政府的公信力则遭受人民的质疑。我们认为,土地征收制度应紧跟市场经济改革的步伐。
目前,我国土地征收过程中存在的问题:(1)土地征收中关于公共利益的界定存在模糊性,致使很多非公共利益项目也可以征收土地。(2)补偿标准过低问题。从农民生活保障的角度看,土地不仅具有生活的功能,还有就业和其他社会保障功能。(3)征地前后地价巨大差别,利益分配不公的问题。每年国家从卖地中获得巨额收益,却不能出钱为失地农民购买社会保障。(4)同权同价的问题。所谓同权,即都是所有权,国有和集体的土地为何在使用存在巨大差异,国家给集体土地设定许多限制,造成集体土地资产损失。(5)土地不能自由流动,无法做到资源优化配置。
三、征收土地前后农民福利变化分析
关于征收土地前后农民福利变化均衡,彭开丽、张安录(2008)研究指出,土地征收就是农地城市流转,地方政府只顾眼前利益,盲目追求农地城市流转带来利益的同时,也造成土地市场价格失真,扭曲市场配置机制,降低资源配置效率,不符合市场公平和代际公平的要求。在对农民土地被征收前后作了福利变化进行分析得出,农民作为弱势群体在征收过程中的福利降低,农村集体组织因为补偿款少也很难发展集体经济,改善农民的福利。本文构建了一个简单的福利变化计算公式,即认为农民福利在土地被征收前后变化可以通过以下方式测度,具体分三步:
第一步,指标界定:
(1)被征地后-被征地前(经济收入I),按人均收入计算:——经济方面指标;
(2)被征地后-被征地前(劳动天数d),按人均有劳动人数劳动指标——社会就业指标;
(3)家庭整体福利指数=主观评价征收后幸福感(百分制)-征收前幸福感(百分制)(H)——幸福指标。
第二步,按专家打分法对(1)、(2)、(3)进行权重打分,并对(1)、(2)、(3)各项指标进行无量纲化。
第三步,按一、二步,加权得综合福利值 ,式中为权重, 为个指标的无量纲值。若是,则福利得到改进;若,则福利无变化;若,则指农民福利减低。正如有关调查数据(实证研究)所示,认为自身福利因征地下降的被调查农民(农民福利受损)比例达96%,显然比例很高。运用上述模型可简单测算土地征收前后农民福利变化,应能有效补充目前对于征地前后农民补偿福利认知的定性度量方法。
四、土地征收补偿与福利变化的国别比较
从社会利益集团博弈的视角看,政府是土地征收博弈中的福利增进者。而农民群体因缺乏组织,法律知识缺乏,在利益受损后,一般选择上访路,但往往也是无果而终。为此,我们主张借鉴国外的土地征收及补偿制度来改进我国的政策。
下面以美国、英国与中国的土地征收补偿支付作比较分析:
表-1不同国家土地制度、征收补偿、福利变化比较
由表-1可知,美、英两国坚持市价/值补偿:没有引起被征收土地者反抗/冲突(谭术魁,2008)。中国强制征收农民土地,又不能给予公正补偿而引起大量群体事件值得反思。从经济实力看,我国已具备为被征地农民土地提供公正补偿的能力。即使是企业用地也必须按公正原则进行补偿,或者按市场交易(购买)进行。关于为公共利益征地,是否可以少补偿或不补偿,我们的观点是,不能让农民为整个社会负担其不该负担的责任。可是参照市场价值进行公正补偿。而且,市值计算以被征土地转换用途后的评估值为准。此外,为提供法律依据,国家还需要对《宪法》进行修改,在宪法中明确“公正补偿”这一基本原则,使得农民保护自身土地权利时有法可依。
五、土地征收补偿政策取向
土地征收是国家为公共利益的需要,经议会讨论通过,政府批准,对集体土地进行征收,并给予公正补偿或市场价值补偿的过程。未来政策的基本取向应该包括如下三个:
1、保障同权同价,即建设用地使用权/所有权,不区别国有和集体所有,都可以依法批租、转让和依法处置。
2、保障农民社会福利不损,为农民提供就业再培训机会。除支付现有法律规定的土地补偿款等3项外,还应增加第4项——农民社会保障补偿款。主要是弥补土地就业功能丧失后的农民福利受损,并激励失地农民再就业。
3、市场交易取向(公正补偿取向)。从市场经济发展的形势、走向市场化之路是未来集体土地转为国有土地必由之路。市场是资源配置的基础性手段。国家所需要做的是对土地(农用地)用途进行监控和管理,而对已有建设用地全部按市场模式运作。根据实际需要,可创设农地发展权,明确农地发展权归农民所有,国家通过法律、法规限制农地转为建设用途,也通过财政补贴使农民保护好农地,特别是耕地资源。
(作者单位:华中农业大学土地管理学院)
注释:
中华人民共和国宪法.2004年修正案.
中华人民共和国土地管理法.2004年修正版.
中华人民共和国物权法.2007年公布实行.
谭术魁.中国频繁暴发征地冲突的原因分析.中国土地科学,2008,22(6):44-50.
国家审计署网.审计署公布34个高等级公路项目设计结果.http://news.xinhuanet.com/fortune/2007-03/26/content_5898502_1.htm.
彭开丽,张鹏,张安录.农地城市流转中的不同权利主体的福利均衡分析.中国人口,资源与环境,2009,19(2):137-142.
黄建伟,喻洁.失地农民长远生计问题的实证研究——基于一次土地征收的典型调查.探索,2009(4):126-130.