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雪灾、地震、洪水给中国的防灾、救灾工作带来了哪些启示？各应急管理部门的资源和职能如何“整合”？
7月6日，“中国灾备管理战略国际研讨会”在京召开。来自国内外的灾备、应急专家，就最近发生在中国的灾难性事件带给灾难应急和灾备预案的考验，进行了反思和深入探讨，并试图探索出一条中国防灾、救灾应急与灾备的新思路。
事实上，最近一段时期，雪灾、地震、洪水等灾难频频发生，当灾难发生时，我国的应急和灾备系统发挥了怎样的作用？这些突发的灾难事件给中国的防灾、救灾工作带来了哪些启示？
救灾喜忧参半
2008年，灾难性事件在中国不断发生。1月，中国南方大部分地区发生低温雨雪冰冻灾害；5月12日，中国四川省汶川县发生8.0级特大地震；而就在汶川大地震的同时，中国南方又遭受了巨大的洪涝灾害。灾害带来的损失与伤痛，已非“巨大”二字所能形容。
灾害发生后，中国政府迅速做出了反应。无论是雪灾、地震，还是洪水，我们做到了：政府及时成立救灾应急指挥部；中央和地方迅速启动应急预案，并调集全国力量全力救灾；而且国家领导人还亲赴救灾第一线。从最近发生的几次灾害看，中国政府的应急反应工作是快速的、透明的，各级政府应对突发事件的能力正在稳步提高。尤其是在汶川大地震中，中国的表现让世界为之侧目，连特地从美国赶来参加本次研讨会的国际灾难恢复协会董事会主席兼首席执行官John B. Copenhaver都赞誉道：“所有应急的活动和管理都非常好。”
然而，这几次灾难也暴露出了不少问题。
“各部门都有自己的系统、自己的预案，都各自为政。”一位参与过汶川一线救援工作的应急工作人员在会上说，灾难发生后，他们迅速启动了应急预案，但是救灾需要地理、医疗、交通、电力等专业机构支持，然而，各机构间却缺乏有效的沟通渠道和快速响应机制。
“连相关部门的数据调动也很难。几经周折我们才联系到地质部门的应急系统工作人员，但他们说要把我们的请求上报，他们没有权限，所以暂时不能调用他们的数据。”直到上级政府部门应急指挥中心的相关领导赶赴一线协调后，各部门的屏障才得以打开。“这耽误了多少宝贵的救援时间啊!”这位工作人员痛心地感慨道。
有专家称，部门间的应急沟通，靠领导间打招呼，一项一项抠权限条款，在历次突发事件的处理中都是最令人头疼的问题，在这种应急机制下，效率难免大打折扣。
“我们也想把数据拿出来共享，和其他部门合作开展工作，但是部门间条块分割太严格，各种条款的限制又太多。”一位政府相关职能部门的工作人员在接受记者采访时无奈地说，分灾种、按部门的防灾体制与应急管理机制，让职能部门只能是各干各的。
另一方面，尽管各地的社会机构和政府部门有应急预案，也做了灾备，但在受到自然灾害的物理打击和断路、断电、断缆的影响下，各受灾地区通讯几乎大面积停滞，数据备份更是几乎丧失殆尽，即使是要害部门的业务连续性也无法保障。“这说明，目前我国应急预案和灾备的不足和脆弱。”有专家如是说。
应急陷入误区
近几年，中国的应急确实取得了长足的进展。各地区、各部门都在建设应急指挥部门和应急通信系统、制定应急预案、建立灾备中心。而实际上，我国的应急机制却走进了误区。
各级政府的职能部门几乎“家家户户”都建起了应急指挥平台。据了解，仅在中央层面，与应急救灾直接相关的就有9个部门:国务院应急办、中国气象局、国家地震局、水利部、林业部、农业部、民政部和海洋局，这些部门在各地都有自成体系的应急救灾系统。这本是好事，但可惜的是，这些系统都以部门职能为中心，缺少统一的应急指挥组织管理系统，条块分割使这些应急指挥平台成了新的“信息孤岛”。
虽然几年前就有专家提出，要打破条块分割，建立实体性的应急指挥机构，而从中央到地方，每一级政府也都建起了自己的应急指挥平台和应急办公室，但这些“应急办”只是一种协调机构，无法真正统一组织、指挥和协调各种突发事件的应对工作。
事实上，从技术角度讲，各应急指挥平台的融合并不是难事，几年前中国各地“应急联动”就被炒得火热。然而单纯的技术路线让应急联动迟迟难以发挥作用，成了一颗烂在树上的“理想果”。
不仅如此，有专家指出几次灾难还暴露出灾备、预案不完善的问题。
GDS万国数据服务有限公司副总裁、首席灾备专家汪琪指出，“近年来，社会各界对灾备和预案有了一定的认识，各重要部门也建立了灾备和预案体系。但人们对灾备和预案的认识还很片面。”汪琪表示，目前很多部门把灾备和预案看做主要是IT系统的事，或是仅限于某一个部门的内部的问题。
然而，灾难一次次告诉我们，片面制定灾备和预案是要付出代价的。雪灾中，其实系统都未受到重大损坏，但因冰冻而造成的断电，却使预案和灾备成了摆设。汶川地震更是让国家有关部门发出了“应急通信不能过于依赖单一商业网络”的感慨。
建立国家应急机制
“问题的关键在于我们的应急机制过时了。”香港科技大学教授、社会学家丁学良说，汶川地震的救灾工作充分体现了中国传统动员体制的长处，但这一源自苏联的应急机制已经不适应当前的形势了，他呼吁应建立完善的国家应急新机制。
据国际灾难恢复协会董事会主席兼首席执行官John B. Copenhaver介绍，美国已经建立起一套完善的国家应急反应框架——2003年3月2日成立了国土安全部（DHS），将过去分散的联邦应急职能部门，包括美国应急管理署、移民局、中情局等在内的相关部门，统一于一个职能机构中。
不仅美国，很多国家都建立了完善的国家应急机制。在韩国，总理府防灾本部专门负责并代表总理府处理国家突发事件及灾害，并有相应技术系统及管理人员；法国设有内务部民事防务和公共安全局，有先进的信息系统及应对灾害和突发事件的装备，每天24小时值班。而汶川地震后，日本也发生了地震，却没有造成巨大人员伤亡，就是完善和高效的国家应急机制发挥了作用。
据环境科学专家称，我国自然灾难呈现出旱、涝、震、台风等多灾并发、点多面广、极端天气事件多发的特点，已成为继日本和美国之后，世界上第三个灾害损失最为严重的国家。不仅如此，近年来中国面临的恐怖主义威胁也日益增多。“东突”、“藏独”等不安定势力不断制造事端，利用我国公民要挟别国政府的事件也屡有发生。建立国家应急机制，对于中国应对突发事件来说已迫在眉睫。
7月6日，“中国灾备管理战略国际研讨会”在京召开。来自国内外的灾备、应急专家，就最近发生在中国的灾难性事件带给灾难应急和灾备预案的考验，进行了反思和深入探讨，并试图探索出一条中国防灾、救灾应急与灾备的新思路。
事实上，最近一段时期，雪灾、地震、洪水等灾难频频发生，当灾难发生时，我国的应急和灾备系统发挥了怎样的作用？这些突发的灾难事件给中国的防灾、救灾工作带来了哪些启示？
救灾喜忧参半
2008年，灾难性事件在中国不断发生。1月，中国南方大部分地区发生低温雨雪冰冻灾害；5月12日，中国四川省汶川县发生8.0级特大地震；而就在汶川大地震的同时，中国南方又遭受了巨大的洪涝灾害。灾害带来的损失与伤痛，已非“巨大”二字所能形容。
灾害发生后，中国政府迅速做出了反应。无论是雪灾、地震，还是洪水，我们做到了：政府及时成立救灾应急指挥部；中央和地方迅速启动应急预案，并调集全国力量全力救灾；而且国家领导人还亲赴救灾第一线。从最近发生的几次灾害看，中国政府的应急反应工作是快速的、透明的，各级政府应对突发事件的能力正在稳步提高。尤其是在汶川大地震中，中国的表现让世界为之侧目，连特地从美国赶来参加本次研讨会的国际灾难恢复协会董事会主席兼首席执行官John B. Copenhaver都赞誉道：“所有应急的活动和管理都非常好。”
然而，这几次灾难也暴露出了不少问题。
“各部门都有自己的系统、自己的预案，都各自为政。”一位参与过汶川一线救援工作的应急工作人员在会上说，灾难发生后，他们迅速启动了应急预案，但是救灾需要地理、医疗、交通、电力等专业机构支持，然而，各机构间却缺乏有效的沟通渠道和快速响应机制。
“连相关部门的数据调动也很难。几经周折我们才联系到地质部门的应急系统工作人员，但他们说要把我们的请求上报，他们没有权限，所以暂时不能调用他们的数据。”直到上级政府部门应急指挥中心的相关领导赶赴一线协调后，各部门的屏障才得以打开。“这耽误了多少宝贵的救援时间啊!”这位工作人员痛心地感慨道。
有专家称，部门间的应急沟通，靠领导间打招呼，一项一项抠权限条款，在历次突发事件的处理中都是最令人头疼的问题，在这种应急机制下，效率难免大打折扣。
“我们也想把数据拿出来共享，和其他部门合作开展工作，但是部门间条块分割太严格，各种条款的限制又太多。”一位政府相关职能部门的工作人员在接受记者采访时无奈地说，分灾种、按部门的防灾体制与应急管理机制，让职能部门只能是各干各的。
另一方面，尽管各地的社会机构和政府部门有应急预案，也做了灾备，但在受到自然灾害的物理打击和断路、断电、断缆的影响下，各受灾地区通讯几乎大面积停滞，数据备份更是几乎丧失殆尽，即使是要害部门的业务连续性也无法保障。“这说明，目前我国应急预案和灾备的不足和脆弱。”有专家如是说。
应急陷入误区
近几年，中国的应急确实取得了长足的进展。各地区、各部门都在建设应急指挥部门和应急通信系统、制定应急预案、建立灾备中心。而实际上，我国的应急机制却走进了误区。
各级政府的职能部门几乎“家家户户”都建起了应急指挥平台。据了解，仅在中央层面，与应急救灾直接相关的就有9个部门:国务院应急办、中国气象局、国家地震局、水利部、林业部、农业部、民政部和海洋局，这些部门在各地都有自成体系的应急救灾系统。这本是好事，但可惜的是，这些系统都以部门职能为中心，缺少统一的应急指挥组织管理系统，条块分割使这些应急指挥平台成了新的“信息孤岛”。
虽然几年前就有专家提出，要打破条块分割，建立实体性的应急指挥机构，而从中央到地方，每一级政府也都建起了自己的应急指挥平台和应急办公室，但这些“应急办”只是一种协调机构，无法真正统一组织、指挥和协调各种突发事件的应对工作。
事实上，从技术角度讲，各应急指挥平台的融合并不是难事，几年前中国各地“应急联动”就被炒得火热。然而单纯的技术路线让应急联动迟迟难以发挥作用，成了一颗烂在树上的“理想果”。
不仅如此，有专家指出几次灾难还暴露出灾备、预案不完善的问题。
GDS万国数据服务有限公司副总裁、首席灾备专家汪琪指出，“近年来，社会各界对灾备和预案有了一定的认识，各重要部门也建立了灾备和预案体系。但人们对灾备和预案的认识还很片面。”汪琪表示，目前很多部门把灾备和预案看做主要是IT系统的事，或是仅限于某一个部门的内部的问题。
然而，灾难一次次告诉我们，片面制定灾备和预案是要付出代价的。雪灾中，其实系统都未受到重大损坏，但因冰冻而造成的断电，却使预案和灾备成了摆设。汶川地震更是让国家有关部门发出了“应急通信不能过于依赖单一商业网络”的感慨。
建立国家应急机制
“问题的关键在于我们的应急机制过时了。”香港科技大学教授、社会学家丁学良说，汶川地震的救灾工作充分体现了中国传统动员体制的长处，但这一源自苏联的应急机制已经不适应当前的形势了，他呼吁应建立完善的国家应急新机制。
据国际灾难恢复协会董事会主席兼首席执行官John B. Copenhaver介绍，美国已经建立起一套完善的国家应急反应框架——2003年3月2日成立了国土安全部（DHS），将过去分散的联邦应急职能部门，包括美国应急管理署、移民局、中情局等在内的相关部门，统一于一个职能机构中。
不仅美国，很多国家都建立了完善的国家应急机制。在韩国，总理府防灾本部专门负责并代表总理府处理国家突发事件及灾害，并有相应技术系统及管理人员；法国设有内务部民事防务和公共安全局，有先进的信息系统及应对灾害和突发事件的装备，每天24小时值班。而汶川地震后，日本也发生了地震，却没有造成巨大人员伤亡，就是完善和高效的国家应急机制发挥了作用。
据环境科学专家称，我国自然灾难呈现出旱、涝、震、台风等多灾并发、点多面广、极端天气事件多发的特点，已成为继日本和美国之后，世界上第三个灾害损失最为严重的国家。不仅如此，近年来中国面临的恐怖主义威胁也日益增多。“东突”、“藏独”等不安定势力不断制造事端，利用我国公民要挟别国政府的事件也屡有发生。建立国家应急机制，对于中国应对突发事件来说已迫在眉睫。